17.11.2018 Стратегические прорехи в хозяйственно-экономическом развитии России
Разномастные документы, которые были предъявлены под видом национальных проектов, оказались вовсе не проектами и прилагаемыми программами их исполнения, а отписками, не пригодными к исполнению и не согласованными ни по задачам, ни по срокам, ни по инвестиционному обеспечению
Томас Роулендсон. Молитва управляющего лотерейного офиса. 1801
Конец октября российская власть отметила принятием в Госдуме в первом чтении проекта нового трехлетнего бюджета России, а также официальным принятием к реализации так называемых национальных проектов. Однако и нашей политической и экономической элите, и достаточно широким (прежде всего, образованным и «читающим») массам сразу стало ясно, что и с бюджетом, и с национальными проектами что-то у нас идет «не так».
Так что же у нас не так?
Сначала — о бюджете
24 октября проект бюджета России на 2019–2021 гг. принят Госдумой в первом чтении. Представлявший в Думе этот проект глава Минфина и первый вице-премьер Антон Силуанов подчеркнул, что, во-первых, впервые за долгие годы этот бюджет в каждом из трех лет профицитный (то есть его доходы будут превышать расходы) и, во-вторых, общая политика проектирования и планирования бюджета конкретно направлена на реализацию тех задач, которые поставил президент Владимир Путин в своем майском Указе.
При перечислении этих задач Силуанов особо остановился на том, что в них приоритет отдается решению социальных проблем (рост зарплат и пенсий, снижение бедности, увеличение продолжительности жизни российских граждан). Для этого планируется достижение темпов роста российского валового внутреннего продукта выше среднемировых, а также, в итоге, вхождение России в лидерскую мировую пятерку стран по уровню ВВП, то есть по объему национальной экономики.
При этом глава Минфина особо оговорил, что профицитные бюджеты (суммарный объем трехлетнего профицита запланирован почти в 2 трлн руб.) являются залогом того, что задачи, поставленные перед страной майским Указом, будут решены.
Полемика в Думе при принятии проекта бюджета была достаточно острой. Причем главным спикером в ней оказался бывший глава Минфина, а ныне председатель Счетной палаты Алексей Кудрин, который публично критиковал проект еще 10 октября на заседании Российского союза промышленников и предпринимателей. Но если перед РСПП Кудрин выступал сравнительно сжато, то в Госдуме он свою аргументацию развернул подробно.
Во-первых, Кудрин указал, что, по оценке СП, запланированные в проекте расходы на бюджетные программы окажутся примерно на 1 трлн руб. выше, чем в трехлетней бюджетной росписи. Во-вторых, Кудрин усомнился в реализуемости проектного уровня бюджетных доходов от дивидендов госкомпаний в 50% от прибыли. Он указал, что до сих пор подобных показателей добиться не удалось, и что в условиях ухудшающейся рыночной конъюнктуры и санкций это обстоятельство может лишить бюджет еще примерно 1,3 трлн руб.
Далее Кудрин заявил, что заложенные в проект бюджета уровни цен на нефть (от 63 долл./барр. со снижением до 58 долл./барр.) являются неоправданно заниженными минимум на 10 долл./барр., и что при их правильной оценке суммарный профицит трехлетнего бюджета может составить около 3 трлн руб. Однако заодно глава СП оговорил, что денег, заложенных в роспись бюджета на финансирование национальных проектов, даже при таких уровнях цен на нефть все равно не хватит.
Наконец, Кудрин заявил, что жесткость правительства в поддержке «цены отсечения» в 40 долл./барр. нефти в так называемом бюджетном правиле без учета изменений реальной рыночной конъюнктуры (стоимость нефти почти 80 долл./барр.) приводит к нестабильной стоимости рубля и нарушениям его «плавающего курса». А именно, вызывает непредсказуемые изменения объема закупок валюты правительством и, соответственно, «лихорадку» спроса на валюту и рубли на денежном рынке и повышенные колебания курса рубля. Которые, естественно, создают риски непредсказуемости для бизнеса и тормозят инвестиции.
Многие депутаты, а затем и экономические эксперты присоединились к критике бюджетных проектировок.
Например, Владимир Жириновский заявил, что страна получит в результате повышения НДС с 18% до 20% примерно 600 млрд руб. дополнительных доходов, но одновременно потеряет не менее 1 трлн руб. в результате падения покупательной способности населения, снижения совокупного спроса и темпов экономического роста. Ряд экспертов прогнозирует еще более мрачную картину: потери будут гораздо больше триллиона руб., а вот доходы от НДС в заданном объеме собрать не удастся.
Не верит огромная часть депутатов и экспертов и в уровни инфляции, заложенные в проект бюджета (4,3% в 2019 г., 3,8% в 2020 г., 4% в 2021 г.). Ведь уже и ЦБ, и аналитики Высшей школы экономики, и эксперты крупнейших банков прогнозируют на 2019 г. уровни инфляции от 5,5% до 5,2%, причем, как правило, без перспектив их дальнейшего радикального снижения.
Не верят и в названные в бюджетной росписи уровни бюджетных профицитов. Уже в момент принятия будущего бюджета в Думу поступили на утверждение поправки к бюджету нынешнему, на 2018 г. В них введено такое «небольшое» исправление: вместо планируемого профицита в 482 млрд руб. записать профицит 2139 млрд руб., то есть в 4,4 раза больше.
Не верят, наконец, и в заявления первого вице-премьера РФ и главы Минфина Антона Силуанова о том, что при нынешних бюджетных проектировках выполнимы обязательства правительства о повышении темпов экономического роста и о вхождении России в пятерку глобальных лидеров по объему экономики. Не верят хотя бы потому, что в сегодняшних прогнозах ЦБ, Минфина, Минэкономразвития темпы роста нашего ВВП на ближайшие годы ожидаются в пределах 1,1–1,7%, что не выше, а вдвое-втрое ниже среднемировых…
Тем не менее проект бюджета был принят Госдумой в первом чтении (370 голосов за, 65 голосов против) с оговорками, что ко второму чтению, намеченному на 14 ноября, по всем вопросам и возражениям будут подготовлены поправки и дополнительные расчеты.
Однако за скобками думских и экспертных обсуждений как-то уже не в первый раз оказался важнейший вопрос: почему у нас в России такой маленький бюджет?
Ведь мы вроде бы вступили в новую и очень сложную фазу своей экономической истории. Налицо и глобальный кризис, который вовсе не завершился и обещает накрыть планету новой, еще более опасной кризисной волной. Налицо всё более враждебное внешнее экономическое окружение и всё более жесткое внешнее давление на российскую экономику инструментами санкций и торговых войн.
Еще 10–15 лет назад ключевым тезисом экономических неолибералов была мантра Международного валютного фонда насчет того, что мировой опыт якобы показывает, что чем меньше бюджетное участие государства в национальной экономике, то есть чем больше в этой экономике доля частного капитала, тем выше темпы экономического развития.
Теперь об этой мантре в мире вспоминают редко, поскольку тот самый мировой опыт ее сокрушительно опровергает. Хотя в России сказку о вреде широкого госучастия в экономике отечественные неолибералы еще активно пропагандируют, однако вместо этого чаще приводится другой аргумент: мол, для «бедной» России большой бюджет — «недопустимая роскошь».
Однако бюджеты разных стран все-таки считаются не в их абсолютных значениях, а как доля от создаваемого в стране национального богатства, то есть в процентах от ВВП. Каковы же размеры российского бюджета в сравнении с другими странами мира?
На начало 2017 г. в среднем в еврозоне госрасходы (консолидированный бюджет) составляли в среднем 47,7% ВВП. Во Франции это 56,2% ВВП, в Италии — 49,6%, в Германии — 44,3%, в Испании — 42,4%. Но и в других развитых, в том числе очень богатых, странах мира бюджеты очень даже немаленькие: в Японии — 39,5%, в США — 34,0%.
А в России федеральный бюджет составляет около 16% ВВП, а консолидированный — около 33% ВВП. То есть меньше, чем даже у самых «богатых» в мире США! А если учесть, что в огромной России население больше, чем во Франции или в Германии, а ВВП даже в расчете по паритету покупательной способности в полтора-два раза ниже, стоит ли удивляться тому, что столь малого бюджета нашей стране катастрофически не хватает даже для минимальных социально-экономических расходов, обеспечивающих гражданам достойный уровень жизни и развития?
Но и это для сегодняшней России — проблема не единственная. Уже на заседании Госдумы по принятию бюджета выяснилось, что в росписи бюджета многие показатели не совпадают с показателями в паспортах национальных проектов. Которые, подчеркнем, готовились одними и теми же государственными министерствами и ведомствами одновременно с бюджетом.
Национальные проекты
В тот же день, 24 октября, когда Госдума принимала в первом чтении проект трехлетнего бюджета, президент РФ В. Путин провел в Кремле заседание Совета по стратегическому развитию и национальным проектам.
Судя по атмосфере начала заседания, все присутствующие уже ознакомились с критикой, прозвучавшей при принятии проекта бюджета. Путин открыл заседание предупреждением о том, что «поставленные задачи требуют сложной и напряженной работы», а затем призвал участников «не работать как обычно» и «не спать на ходу».
Указ «О национальных целях и стратегических задачах развития на период до 2024 года» президент Путин подписал сразу после своей инаугурации в мае 2018 г. В этом майском Указе были перечислены 12 приоритетных проектов в главных сферах развития страны: инфраструктура, наука, образование, демография, культура, цифровая экономика и т. д. Причем Путин сразу же дал правительству поручение детально и конкретно разработать перечисленные проекты и подчеркнул, что все они должны обеспечить «прорыв» страны в соответствующих сферах, а в целом — способствовать кардинальному повышению качества жизни граждан страны.
Однако, как выяснилось на заседании Совета 24 октября, за прошедшие полгода правительство не выработало ни конкретных программ действий по реализации поставленных целей, ни механизмов контроля достижения целей. Это быстро поняли все участники заседания, включая президента.
Путин, листая выложенные на столы документы по нацпроектам, заявил: «Вот, например, раздел „Задачи и вехи“. И цели изложены, и написано, что „достижение поставленных целей к 2021 году“. А как мы будем двигаться к целям? Я здесь ничего не вижу!»
После сообщения вице-премьера Ольги Голодец о том, что за счет использования интернет-технологий «мы увеличим доступность наших культурных произведений в пять раз», Путин прервал: «Важно еще и качество этих культурных произведений… Можно и в десять раз увеличить». Затем президент с подобными — все более ехидно-жесткими — вопросами-замечаниями прошелся и по ряду выступлений других вице-премьеров по их профильным нацпроектам.
Далее Путин заявил: «Нам во что бы то ни стало нужно выработать механизмы того, как мы будем смотреть, что происходит… За первую трехлетку на нацпроекты из федерального бюджета планируется направить 5,6 трлн руб., а за 6 лет — около 14 трлн. Плюс 6 трлн за счет средств госпрограмм в регионах и 8,5 трлн из внебюджетных источников. Итого 28,5 трлн руб. Это просто астрономическая для нас сегодня цифра». Путин подчеркнул, что для таких инвестиций необходимо обеспечить «консолидацию ресурсов государства и бизнеса». По поводу бизнеса Путин оговорил: «Речь идет не о том, чтобы заставить частный бизнес вкладывать капиталы в те или иные отрасли. Наша задача — предложить инвесторам действительно перспективные и выгодные проекты, чтобы они могли развиваться».
Для начала президент обратился к «подконтрольным» правительству госкорпорациям: «Все мы ждем от руководителей ВЭБа, Газпрома, Ростеха, Ростелекома, Роснефти, Росатома и других структур с госучастием проработанных предложений по финансовому, технологическому, научному и кадровому вкладу в программы и проекты прорыва». Хотя все участники заседания прекрасно понимали, что снимать с госкорпораций необходимые триллионы рублей в год явно не получится. А частный бизнес, даже тот, который вроде бы сообщил о готовности вкладывать деньги в рентабельные проекты на условиях государственно-частного партнерства, пока ждет приглашения в подобные проекты, а также объявления об условиях своего инвестирования и гарантиях возврата инвестиций.
Присутствовавший на заседании глава Счетной палаты Кудрин тут же напомнил, что только что принятая в первом чтении роспись проекта бюджета на трехлетку обнаруживает большие расхождения с паспортами программ исполнения принимаемых национальных проектов, в том числе по срокам и объемам финансирования. Иными словами, государство пока на национальные проекты своей необходимой доли финансирования также не предусмотрело.
Однако далее Кудрин указал на еще один провал в нацпроектах, который обеспокоил Счетную палату не менее, чем инвестиционный дефицит. Он заявил, что, по результатам анализа СП, предложенные нацпроекты вообще не предполагают адекватных возможностей контроля их реального исполнения. А именно — 75% показателей, которые записаны в паспортах нацпроектов, либо вообще не имеют методик их оценки, либо не могут быть отражены средствами современной российской статистики. Иными словами, три четверти показателей паспортов нацпроектов записаны так, что правительство и СП просто не смогут проверить, исполняются они или нет!
Министры поспешили заметить, что правительство собирается разработать специальные методики измерения и контроля по всем программам нацпроектов. Однако большинство из этих методик будут готовы (если будут готовы!) только к концу 2019 года, а по некоторым программам — в 2020-м и даже в 2021 году. Но это — фактическое признание правительства в том, что сегодня эти проекты просто нельзя запускать — и по причине того, что для них не консолидированы финансовые ресурсы, и по причине катастрофической неготовности самих проектов!
Кудрин уточнил: «Это означает, что запуск ряда проектов на ближайшие три года замедлится или будет перенесен на более поздние сроки». Этот тезис сразу подхватил президент Путин: «Алексей прав. Если мы будем всё время сдвигать, то мы не выполним в срок ничего, никаких задач не выполним, целей не достигнем».
Глава Минфина Силуанов поспешил заверить участников заседания в том, что у правительства есть возможность «при необходимости подтянуть ресурсы, которые есть в бюджете», то есть дофинансировать проекты, на реализацию которых денег не будет хватать. Однако, похоже, присутствовавшие засомневались и в том, что сами проекты быстро «доведут до ума», и в том, что при скудных и крайне напряженных бюджетах ближайших лет Минфин свое обещание сумеет выполнить.
Заседание получилось тягостное. Поскольку все присутствующие, включая президента, поняли, что готовность правительства к реализации нацпроектов — главного инструментария выполнения майского Указа, то есть ключевых выборных обещаний Путина, — фактически близка к нулю.
И вряд ли случайно Путин публично заявил о необходимости при реализации нацпроектов «шире использовать накопленный опыт гражданского контроля», а затем попросил подключиться к решению этой задачи активистов и экспертов Общероссийского народного фронта: «Здесь нужен именно содержательный контроль, контроль по существу… Нельзя подменить дело пустыми бюрократическими отчетами и формальным закрытием поручений, как это у нас иногда все-таки бывает».
Нацпроекты и планирование
Как мы видим, на заседании Совета по нацпроектам Путин сделал особый акцент на проблеме контроля за исполнением проектов, призвав подключиться к такому контролю гражданское общество, то есть активистов и экспертов ОНФ. Хотя откуда у ОНФ появятся ресурсы, инструменты и квалификация для такого контроля правительства, президент не сообщил.
Однако еще более важный вопрос о том, что именно должно будет контролировать гражданское общество, будучи ясно поставлен на заседании Совета, повис в воздухе. Поскольку разномастные документы, которые были предъявлены под названием национальных проектов, оказались вовсе не проектами и прилагаемыми программами их исполнения, а отписками, не пригодными к исполнению и взаимно не согласованными ни по задачам, ни по срокам и этапам реализации, ни по инвестиционному обеспечению.
Понимают это в российских экспертных кругах, и даже, возможно, в правительстве, — многие. Явно понимает это и глава СП Алексей Кудрин, который по должностным обязанностям и статусу об этом должен говорить (и, как мы видим, говорит).
Но о том, почему ситуация с нацпроектами так плачевна, Кудрин не говорит. Говорят об этом другие, и вовсе не маргиналы.
Прежде всего, в мозгах подавляющего большинства российских экономистов, в том числе очень статусных и приближенных к власти, засели мантры о том, что планирование — это вредный социалистический принцип или тяжелый порок административно-командных систем, лишающий экономику эффективности, поскольку несовместим с рыночной свободой и хозяйственным развитием. Мол, либо рынок — либо план. Поскольку, как более 30 лет назад писала позднесоветский экономист и идеолог рынка Лариса Пияшева, «нельзя быть немножко беременной».
Тогда в эту мантру у нас в стране очень многие искренне верили, просто в силу повального невежества по вопросам работы реальных рыночных экономик. Но сейчас уже все вменяемые специалисты в России достаточно хорошо поняли, что экономики без планирования на высшем государственном уровне если и встречаются, то лишь в самых бедных и несчастных уголках планеты.
Планируют все!!! Иногда (редко) это называется директивным планированием, как в Северной Корее, во Вьетнаме или на Кубе. Иногда это называется индикативным планированием (как во множестве развитых и развивающихся стран мира), иногда вообще называется не планированием, а «национальными программами развития». Но планирование есть везде.
«Полудирективное» планирование есть в КНР, которая, подобно бывшему СССР, движется к мировому экономическому лидерству плановыми пятилетками. И при этом разрабатывает не только пятилетние планы, но и стратегии развития на несколько десятилетий вперед. Для этого в Китае составляются, принимаются и выполняются долгосрочные стратегические государственные программы, но в их финансирование и реализацию активно вовлекается частный бизнес. Причем государство и поощряет инициативы регионов и бизнеса, согласующиеся с целями государственных программ, и нередко — в том числе очень директивно — окорачивает хозяйственно-финансовую самодеятельность частно-корпоративных групп и региональных властей, стремящихся в этой самодеятельности выйти ради собственной выгоды за рамки национальных интересов и планов.
Индикативное планирование в тех или иных формах есть почти везде в Европе. Самый яркий пример — Франция, где после Второй мировой войны экономика развивается в соответствии с регулярными пятилетними планами. Причем до конца 1960-х гг. в этих планах была очень большая «директивная» часть (включающая целевые конкретные задания для отраслей или даже отдельных крупных предприятий). Для государственного планирования были учреждены Совет по планированию общественно-экономического развития страны и Генеральный комиссариат плана, подчиненный председателю Совета, а затем премьер-министру.
Для детального информационно-экспертного обеспечения планов создавались Плановые комиссии, а также привлекались многочисленные неправительственные организации: Национальный институт статистических и экономических исследований, Дирекция прикладных экономико-математических исследований, Центр прогнозирования экономики, позднее — Институт изучения экономической конъюнктуры, Институт экономического и финансового прогноза и т. д. При этом все планы конкретно, по этапам и точно проверяемым количественным показателям, определяли цели, задачи и ответственность на всех направлениях развития страны на плановую пятилетку.
В 1970-х гг. директивная часть из французских пятилеток исчезла и была заменена соглашениями (но формализованными и также вполне конкретными) о целях, показателях и программах среднесрочного развития между правительственной администрацией, властью регионов, представителями бизнеса и профсоюзами.
После реализации десяти пятилеток, с середины 1990-х годов, формальные пятилетние планы во Франции не принимаются. Однако основные задачи и институты планирования не только сохранились, но и укрепились, и оказались нацелены уже не на пятилетнее среднесрочное, а на долгосрочное стратегическое планирование.
Не менее (в целом даже более) жесткое индикативное планирование реализуется в Японии, Южной Корее и ряде других стран Азии. Специфика азиатского планирования заключается, как правило, в гораздо более плотных, чем в Европе, связях между государственными институтами и бизнесом, прежде всего — крупным бизнесом. В силу таких связей вся система общегосударственных, региональных, отраслевых и внутрикорпоративных планов оказывается достаточно глубоко координирована. Как иногда признают экономисты, почти по социалистическому «командному» образцу.
В США или Канаде планирование заключается в разработке и реализации национальных и региональных программ развития, в которые государственные органы вовлекают бизнес указанием целей и направлений прибыльного инвестирования, а также созданием определенных режимов государственных преференций — от крупных долгосрочных государственных заказов до поддержки кредитования.
Известны ли в российском правительстве и институтах его экспертно-аналитической поддержки все эти примеры планирования, а также данные о методиках и типах планирования, проектирования и программирования развития на разных уровнях государственной хозяйственно-экономической системы? Конечно же, известны. Тогда почему они у нас не используются в качестве образца для подражания? Почему мы видим очередные российские планово-проектные провалы наших экономических «реформаторов»?
Они не избавились от мантры о всесилии невидимой руки рынка и не верят в то, что планирование необходимо? Они не умеют планировать, не знают, как это делать и даже как к этому всерьез подступаться? Или же они просто не хотят планировать — потому ли, что планирование предполагает обязательную (в том числе личную) ответственность за выполнение планов и программ, или потому, что скрыто саботируют развитие страны?
(Продолжение следует.)
https://rossaprimavera.ru/article/6edfb7eb