Возникновение парадигм промышленной политики
Несомненно, политическая культура влияла на то, как нации понимали и институционализировали экономическую рациональность. В каждой стране традиционные государственные институты поддерживали одни социальные практики и подавляли другие, представляя одни из них конституирующими существующий порядок, а другие – разрушающими его. Сталкиваясь со стремительными изменениями в сфере хозяйства, политики пытались перенести принципы политического порядка в промышленную сферу. Так логика политической организации становилась логикой промышленной организации. В целом, государства достигали искомого политического порядка, предоставляя суверенные права местному сообществу, централизованному государству или индивиду. В каждом случае политические институты символически обозначали возможный контроль со стороны других сфер как угрозу существующему порядку.
Американская политическая культура символически обозначила суверенитет местного сообщества как средство достижения политического порядка, и на ранних этапах политика в отношении железных дорог представляла контроль местного сообщества за планированием и финансированием в этой сфере в качестве ключа к достижению искомого хозяйственного порядка. Эти ранние стратегии были нацелены на то, чтобы воспрепятствовать контролю над отраслью со стороны влиятельных частных акторов и центральной политической власти. Однако, когда вместо этого подобные стратегии начали укреплять скрытую власть фирм и местных правительств, американцы перешли к новой парадигме в политике. Согласно новой парадигме центральное государство (central state) превращалось в рыночного арбитра, и в результате власть вновь была передана гражданскому обществу, но в данном случае – воплощенному в рыночных силах, а не в городских собраниях. И к концу столетия США выработали четкую концепцию экономической рациональности, ориентированную на рынок.
Французская политическая культура конструировала суверенитет государства в качестве ключа к политическому порядку. И в железнодорожной политике государственный контроль над планированием, финансированием, координацией и конкуренцией был представлен как необходимое условие достижения искомого хозяйственного порядка и рациональности. Во французской политической жизни частные посредники, которые могли вмешаться в прямые отношения суверенитета (direct relationship of sovereignty) между государством и гражданином, представлялись как угроза политическому порядку, и в результате частные агенты, корпорации и местные правительства были отстранены от принятия политических решений. В свою очередь, французские стратегии в сфере железнодорожного хозяйства, нацеленные на то, чтобы не допустить передачи контроля над отраслью автономным частным акторам и бездумным рыночным механизмам, органично влились в концепцию экономической рациональности. Таким образом, ключевая идея военного абсолютизма, состоящая в том, что для достижения порядка государство должно регулировать развитие частной сферы (privatism), стала формировать и промышленные институты. К началу XX в. французы сформировали представление об экономической рациональности, согласно которому правительственный дирижизм (state concertation) частных, своекорыстных действий выступал обязательным условием роста.
В британской политической культуре ключом к искомому политическому порядку считался неотчуждаемый суверенитет индивида, и соответственно в железнодорожной политике ключом к искомому хозяйственному порядку и рациональности выступал контроль предпринимателей за планированием, финансированием, координацией и конкуренцией в этой сфере. Британские политические институты отвергали полномочия власть имущих, государства и администрации, передавая их отдельным гражданам (individuals) и их представителям в парламенте. Аналогичным образом железнодорожная политика была выстроена так, чтобы: не допустить контроля над всей сферой со стороны доминирующих железнодорожных компаний, ограничить их деятельность и предупредить возможности экспансии; не позволить государственным чиновникам диктовать свои условия железным дорогам; оградить фирмы от рыночных сил и сопряженной с ними изнурительной конкуренции. Со времен Адама Смита и до конца XIX в. представления британцев об институциональном оформлении рациональности изменились слабо: по‑прежнему в качестве основы виделось свободное следование множеством предпринимательских фирм собственному экономическому интересу. Впрочем, изменилось представление о роли государства, по мере того как идеология laissez‑faire уступила место идеологии, в соответствии с которой государство должно активно защищать предпринимателей.
В каждом случае мы имеем уникальный пример институционализации рационализованного смысла в публичной политике (public policy). История американских железных дорог показывает, как изменения могут объясняться при помощи конструктивистского подхода к рациональности. На смену первоначальной промышленной парадигме активного, построенного на соперничестве местного самоуправления пришла парадигма пассивного поддержания рыночных механизмов. Почему так произошло? Американцы не видели ничего дурного в активном местном самоуправлении как таковом, однако порою оно порождало негативные эффекты концентрированной власти (например, монополистическое ценообразование и коррупцию). Поскольку политические институты США представляли концентрацию власти как явление, вредное для политического порядка, американцы считали эти практики порочными и всячески стремились положить им конец. Таким образом, первоначальная промышленная парадигма США изменилась потому, что она порождала непредвиденные порочные практики. Парадигмы политики могут меняться и в силу других причин. С одной стороны, они подвергаются частой и все более существенной корректировке – во многом подобно тому, как корректируются научные парадигмы после проверки вторичных гипотез. Например, в течение последних двух десятилетий американские политики проверяли гипотезу о том, что рыночные механизмы повышают эффективность работы даже в таких олигополистических секторах с высокими постоянными издержками, как воздушный транспорт и телекоммуникации. С другой стороны, подобно научным парадигмам, парадигмы политики особенно подвержены изменениям в условиях, когда опровергаются положенные в их основу причинно‑следственные отношения. Например, в начале Великой депрессии государства быстро приняли новые промышленные стратегии, полагая, что их традиционные парадигмы вели к обратным результатам [Dobbin, 1993].
Пример Франции иллюстрирует утверждение Токвиля о том, что политическая культура (понимаемая в узком смысле как институционализированная логика порядка) определяется не только политической идеологией. Например, один и тот же набор политических практик и смыслов вполне может сочетаться с несколькими различными идеологиями. Во Франции традиционная политическая культура пережила несколько революций и изменений режимов, приводящих к власти группы с весьма различными идеологиями. Оказалось, что институты централизованного технократического правления одинаково работают и в империи, и в монархии, и в республике. И напротив, та или иная идеология может предполагать различные наборы практик и смыслов. Так, демократическая идеология связывалась и с децентрализованной федеральной структурой управления в США, и с централизованной государственной структурой во Франции. Демократия возможна при различных политических культурах, при этом в каждой стране демократы‑теоретики считают свои политические традиции необходимыми для ее утверждения. Таким образом, институциональные модели политического порядка пережили переход от колониального к демократическому правлению в США, от монархии к викторианской демократии в Великобритании и от абсолютизма к республике во Франции. Поскольку идеи, касающиеся причинно‑следственных механизмов, лежащих в основе социального и хозяйственного порядка, можно отделить от идеологии, уже несложно понять, каким образом политические группировки с весьма различными идеологиями приходят к одинаковому видению того, как достичь искомого политического устройства и индустриальной рациональности. Так, в Америке и левые, и правые могут верить в эффективность рыночных механизмов, а их французские коллеги – в эффективность государственного дирижизма.
Пример Великобритании позволяет отметить два важных момента. Во‑первых, контраст между Великобританией и США показывает, что различия между нациями едва ли можно описать при помощи континуума «государство – рынок». Обе нации придерживались политики laissez‑faire и вывели контроль за промышленностью из сферы ведения государства, однако передали его при этом в совершенно разные руки и сконструировали индустриальную рациональность совершенно по‑разному. Американская политика была нацелена на укрепление рыночных механизмов за счет неизбежного уничтожения множества мелких фирм; британская же политика сводилась к поддержанию мелких фирм против картелей, жертвуя тем самым рыночными механизмами. Впрочем, моя задача видится не в том, чтобы заменить дихотомию «государство – рынок» трихотомией «государство – рынок – фирма», а в том, чтобы показать, что подобная дихотомическая схема может быть неадекватной для объяснения различий в политике разных наций. Вместо этого я предложил метод изучения парадигм политики. Во‑вторых, контраст между Великобританией и Францией подчеркивает, что в XIX в. железнодорожная политика являлась прямым продолжением доиндустриальных стратегий строительства каналов и дорог, а не рациональной реакцией на особые экономические характеристики отрасли, как это склонны утверждать экономические историки. Тот факт, что железнодорожные стратегии государств существенно различались, будучи при этом практически идентичными стратегиям строительства каналов в этих государствах, заставляет усомниться в утверждениях экономических детерминистов. Кроме того, все три страны перенесли эти стратегические парадигмы и на другие новые отрасли – даже те, где не было ни одной из специфических экономических особенностей железнодорожной промышленности: высокого уровня постоянных издержек, специфичности активов, малого числа прямых конкурентов. Например, в электронной промышленности в послевоенный период США вводили ценовую конкуренцию, Франция консолидировала сектор и управляла процессами экспансии, а Великобритания поддерживала существующие фирмы [Dobbin, 1992b]. Оказывается, что промышленная политика в большей степени ориентирована на прошлые практики, нежели на сегодняшние особые хозяйственные потребности отрасли.
Разработка культурных моделей политики сегодня происходит несколько иначе, чем это было в XIX в. В раннюю эпоху железнодорожного строительства понятие промышленной политики было неизвестно, и те, кто принимали решения, были вынуждены полагаться на принципы каузальности, заимствованные преимущественно из социальной жизни. Сегодняшние политики по‑прежнему копируют стратегии, однако теперь они могут опираться на опыт промышленных парадигм, которые внедрялись и совершенствовались на протяжении столетия. Стратегия применения сконструированных принципов каузальности остается прежней, однако процесс поиска значительно упростился.
Далее я перейду к более общим теоретическим выводам исследования, которые позволят показать роль рациональности в современных культуре, политике, экономике и институтах.