Проблемы
Тезис о том, что государства имеют право предупреждать непосредственную угрозу, был одобрен комиссией ООН после войны в Ираке (54). Если страна находится перед лицом возможной катастрофы, которую может принести негосударственная организация или государство-изгой, и если она не в состоянии справиться с грозящей опасностью при помощи существующих международных институтов, она может законным образом взять на себя решение вопроса и приобретает легитимное право на проведение опережающих действий по устранению угрозы.
* Речь идет о Вестфальском мире, то есть о двух мирных договорах, заключенных в Мюнстере и Оснабрюке в 1648 г.; тем самым был положен конец Тридцатилетней войне. Эти договоры фактически признавали права германских князей как суверенных государей.
Вопрос к заявленной в меморандуме о СНБ доктрине состоит в том, что администрация обязана быть правой в оценке грозящей Соединенным Штатам опасности, чтобы расширить трактовку понятия предупреждающих действий до превентивной войны. Получилось же так, что была преувеличена как угроза со стороны Ирака в частности, так и со стороны ядерного оружия в руках террористов вообще. Более того, администрация объединила проблему терроризма с использованием ядерного оружия с проблемой распространения ядерного оружия в государствах-изгоях и сочла превентивную войну подходящим средством против меньшего из двух зол.
Действительный опыт войны в Ираке должен служить свидетельством того, что различие между упреждающими действиями и превентивной войной остается значимым. Мы не оказались в одночасье в мире, где государства-изгои заведенным порядком снабжают террористов ОМП. Мир еще может стать таким, но действовать так, как если бы мы уже жили в этих условиях, означает принимать крайне обременительные решения. Даже после событий 11 сентября превентивную войну намного труднее разумно и нравственно обосновать, нежели упреждающие действия, и прибегать к превентивной войне должно в значительно более ограниченном числе случаев.
Безусловно, история знает ситуации, когда превентивная война могла бы избавить мир от больших несчастий. В качестве классического примера часто приводят обстоятельства милитаризации долины Рейна в 1936 г. Эти действия Гитлера были откровенным нарушением обязательств, наложенных на Германию после Первой мировой войны, и предприняты они были в условиях, когда Великобритания и Франция в совокупности обладали подавляющим военным превосходством над Германией. То, что они не объявляли Германии войну до Судетского кризиса 1938 г., позволило Германии перевооружиться в достаточной степени, чтобы вторгнуться в Польшу и разбить Францию. Разрушение Израилем иракского атомного реактора в Осираке в 1981 г. в широких кругах рассматривается как пример удачного применения превентивной войны, поскольку этот удар отбросил на несколько лет назад иракскую программу создания ядерного оружия. В результате, когда десять лет спустя Саддам Хусейн оккупировал Кувейт, ядерной бомбы у него не было (55).
Впрочем, одна из причин того, что превентивная война всегда считалась средством, сомнительным сточки зрения благоразумия, заключается в том, что она зависит от способности человека предвидеть будущее. В ретроспективе нам известно то, что в 1936 г. не было до конца ясно, что Гитлер намерен пойти на раздел Чехословакии и планирует войну против Польши. Возможно, политикам следовало быть прозорливее и не проявлять преступную наивность, но легко говорить постфактум. Премьер-министр Великобритании Антони Идеи в 1956 г. счел, что находится в ситуации, аналогичной той, что сложилась в свое время на Рейне, и ввязался в Суэцкую войну, но не предвидел, что президент Египта Насер в конечном счете не будет представлять такой угрозы для мировой безопасности, как Гитлер. В первом десятилетии XX века немцы опасались слабейшего члена европейского сообщества — России, поскольку предполагали ее усиление в будущем и готовились начать войну против России, пока она не стала чересчур мощной. Наверное, неудивительно, что прославленный германский канцлер Отто фон Бисмарк назвал превентивную войну «самоубийством из страха смерти» (56).
Кен Джоуитт так описывает данную проблему:
Итак, за стратегией предупреждения стоит мощная логика. Однако ее стратегическое применение требует соединенной мудрости Перикла и Соломона. Прежде всего предпосылкой для упреждающего удара является существование враждебно настроенного лидера и режима, теоретически невосприимчивого к переменам, внутренним или внешним. Эта предпосылка не всегда ошибочна — доказательствами тому служат примеры Гитлера и Пол Пота, — но она почти всегда ошибочна. С течением времени очень многие режимы изменяются существенно, если не радикально. Достаточно вспомнить Советский Союз после 1956 г. и Китай после 1978 г.
Кроме того, стратегия предупреждения строится еще и на том, что американские администрации обладают способностью безошибочно определять, какие лидеры и режимы невосприимчивы к изменениям. Всякая ошибка в определении приведет не к предотвращению или предупреждению, а к войне, которой можно было бы избежать (57).
Кто-то полагает, что мудрость Соломона может быть достигнута только при условии, что у нас будет лучше работать разведка. Конечно, более точная информация о планах нашего противника всегда желательна, но глупо было бы думать, что увеличение бюджета разведывательных служб или их реорганизация приведет к появлению принципиально более точных прогнозов.
Как показала еще много лет назад Роберта Уолстеттер, проблема с разведкой заключается не в ложности информации, а в соотношении рационального «сигнала» и «шума» в этой информации (58). Многие предлагаемые перемены в разведывательных структурах увеличат масштабы и «сигнала», и «шума». Способность выделять «сигнал» по-прежнему будет зависеть от таких познавательных факторов, как предварительные ожидания, мысленные конструкции, стимулы и т. п., в анализе которых мы не можем быть всегда и абсолютно правы. Разведывательные службы имели в 2003 г. все основания, чтобы переоценить угрозу появления у Ирака ОМП, поскольку в 1991 г. они эту угрозу недооценили и не хотели вновь попасть впросак. Не существует такой системы реформирования разведывательных служб, которая позволила бы нам нормально решить данную проблему или точно предсказывать будущее.
Если учесть эту неопределенность, легко увидеть, почему превентивная война не должна часто использоваться как инструмент укрепления государственной мощи. Несомненно, превентивная война тем более оправдана, чем ближе угроза. Ядерная программа, направленная на испытание оружия или на оснащение им вооруженных сил, скорее может стать поводом для превентивного удара, чем программа, находящаяся в стадии разработки. Если бы у нас были доказательства того, что государства-изгои или несостоявшиеся государства, граничащие с Афганистаном, дали приют террористам, обладающим ядерным оружием, тогда различие между упреждающими мерами и превентивной войной действительно стирается. Нужно по меньшей мере рассматривать возможность превентивных ударов, если власть в Пакистане, обладающем ядерным оружием, окажется в руках радикальных исламистов. Таким образом, превентивная война не может быть исключена из американской «большой стратегии». Но если она окажется ее центральным стратегическим компонентом, это повлечет за собой большой риск и издержки, которые в ретроспективе станут очевидны.
Второй проблемой, вытекающей из сформулированного в меморандуме о СНБ подхода администрации Буша к конфликту приоритетов, стало стирание границы между упреждающими действиями и превентивной войной, предпринятое ради того, чтобы остановить террор с катастрофическими последствиями, а также предотвратить распространение ядерного оружия среди государств-изгоев. Как уже было указано, приобретение ядерного оружия государствами-изгоями представляет серьезную проблему, которая требует жесткой реакции международного сообщества, но проблему значительно более высокого порядка представляет опасность того, что государство-изгой предоставит ядерный заряд террористической организации с целью его использования против Соединенных Штатов. Президент Буш и другие лица в его администрации открыто заявляют, что политика превентивной войны продиктована именно последним соображением. Накануне войны президент сказал, что американцы не могут ждать «дымка из ствола, который может приобрести форму грибовидного облака» (59).
Перед войной недостаточно внимания уделялось предположению, что государства-изгои, в том числе и Ирак, охотно предоставят или продадут свое ядерное оружие террористическим группировкам. Однако такая вероятность позволяла выдвинуть два аргумента. Во-первых, то, что Ирак уже оказал террористам поддержку в 1993 г. при организации взрыва грузовика в ВТЦ, и впоследствии Саддам Хусейн поддерживал связи с «Аль-Каидой». Второй аргумент, приведенный в авторитетной книге Кеннета Поллака «Грозная буря» (2002), состоял в том, что Саддам Хусейн в своих действиях иррационален, а потому политика сдерживания к нему неприменима (60).
Аргумент относительно связей Саддама Хусейна с «Аль-Каидой» перед войной обстоятельно рассматривался в разведывательных службах, а после войны стал предметом широкого общественного обсуждения. Но даже при том, что существовали частные свидетельства причастности иракских спецслужб к теракту 1993 г., в итоге связь не была доказана, равно как и наличие позднейших контактов вроде сомнительной встречи организатора ударов 11 сентября Мухаммада Атта с агентом иракской разведки в Праге (61). Конечно же, само существование контактов не может быть доказательством действенного сотрудничества Ирака с «Аль-Каидой», того, что удары 11 сентября были спланированы в Ираке или что Ирак готов передать «Аль-Каиде» ОМП. И в конце концов администрация Буша официально заявила, что не обладает свидетельствами причастности Ирака к событиям 11 сентября.
Поллак в своей книге поднимает важный вопрос о возможном поведении Саддама Хусейна и о рациональности его действий. Проблема здесь в том, что рациональность неопределима однозначно, то есть у нас не может быть ответа, является ли лидер рациональным или нет и можно ли его сдержать. Поллак описывает Саддама Хусейна как человека, готового идти на риск и безрассудного (в отличие, скажем, от не менее жестокого, но гораздо более благоразумного диктатора вроде президента Сирии Хафеза Асада). Но в то же время Саддам Хусейн не склонен брать на себя роль террориста-смертника и не пошел бы на риск нанести в качестве возмездия ядерный удар по Америке. Маловероятным представляется и то, что он создаст ядерную бомбу лишь с тем, чтобы передать ее группировке, которая ему не подчиняется.
Коль скоро Ирак едва ли станет снабжать ядерным оружием террористов-смертников, то стоит повести серьезный разговор о том, следует ли начинать превентивную войну с целью помешать враждебно настроенному, но в конечном счете вменяемому лидеру обзавестись ядерным оружием. Как уже было отмечено, это исключительно серьезный вопрос, но наши шансы в случае положительного ответа ниже, а расходы на интервенцию соответственно выше.
Это означает, что вопрос должен быть поставлен в более широком контексте: должна ли превентивная война стать ключевым инструментом в вопросе распространения ОМП сейчас, когда пал порядок, предусмотренный Договором о нераспространении ядерного оружия. Есть несколько оснований считать, что отныне превентивная война — не лучший выбор.
Во-первых, с течением времени становится все труднее пресекать чужие ядерные программы. Даже успешное уничтожение израильскими силами иракского ядерного реактора в Осираке показывает, что в будущем подобные удары будет наносить намного сложнее, так как государства, стремящиеся получить ОМП, размещают свои производственные мощности под землей, укрепляют их оборону или рассредоточивают их. Плачевная неудача американской разведки, которая не сумела точно оценить возможности Ирака создать ОМП, и ее неспособность установить, обоснованы ли заявления Северной Кореи о том, что страна обладает ядерной бомбой, могут быть доказательствами того, насколько нелегко нам дадутся будущие превентивные удары (62).
Вторая проблема заключается в том, что предупредительные акции или угроза упреждающего удара могут остановить распространение оружия (как, по мнению некоторых, произошло в случае с Ливией), но в других случаях они могут послужить стимулом к распространению. Похоже, что война в Ираке не убедила ни Северную Корею, ни Иран заморозить свои ядерные программы. Напротив, Пхеньян, по-видимому, ускорил осуществление своей программы, считая, что наличие ядерного оружия у Северной Кореи послужит действенным средством предотвращения бомбардировок со стороны США.
Третья проблема: Соединенные Штаты ставят перед собой задачу не просто нанесения точечных ударов с воздуха, но и смены режимов в государствах-изгоях, домогающихся ОМП. Следовательно, мы должны быть в состоянии успешно осуществлять смену режимов. Действия американцев в Ираке стали поводом для разговоров о планах «захвата» Пакистана, страны, население которой в восемь раз превосходит население Ирака, в случае, если власть в Пакистане окажется в руках радикальных исламистов.
И последнее: нужно оценить, перевесит ли выигрыш от применения военной силы с целью предотвращения распространения ОМП тот политический ущерб, который США могут понести вследствие таких акций. Сегодня эта дилемма очевидна в отношении вопроса с Ираном: значительная часть иранцев настроена оппозиционно по отношению к власти религиозных лидеров в Тегеране и симпатизирует Соединенным Штатам. Но эта оппозиция отчасти является националистической; возможно, она выскажется за либерализацию Ирана и обзаведение ядерным оружием. Не исключено, что силовой удар США по иранским заводам окажется и ударом по этой оппозиции и отодвинет перспективу реформ внутри этой страны.