В течение первого президентского срока Джорджа У. Буша Соединенные Штаты подверглись — на своей же территории — ударам со стороны радикальной исламистской группировки «Аль-Каида», что было беспрецедентным в истории террористическим актом. Администрация Буша отреагировала провозглашением крайне резкой и беспощадной политической линии. Во-первых, было создано совершенно новое ведомство — Департамент внутренней безопасности, а через Конгресс был проведен так называемый Патриотический акт, дающий силам правопорядка внутри страны большие полномочия в действиях против вероятных террористов. Во-вторых, США оккупировали Афганистан, государство, расположенное в центре другой части света, и покончили с режимом талибов, которые предоставили прибежище «Аль-Каиде». В-третьих, они провозгласили новую стратегическую доктрину превентивных действий (в сущности, доктрину превентивной войны), которая предполагает активную войну с противником, а не устрашение и сдерживание, что было основой американской политики во времена «холодной войны». И в-четвертых, США вторглись в Ирак и устранили режим Саддама Хусейна под предлогом того, что это государство создало или стремилось создать ОМП.
Первые две инициативы были неизбежными ответами на атаки 11 сентября; они были инициированы обеими политическими партиями и встретили поддержку подавляющего большинства американцев. Даже при том, что некоторые граждане критиковали положения Патриотического акта, ограничивающие индивидуальные свободы, трудно представить себе, чтобы нация безразлично отнеслась к вопросам внутренней безопасности после ударов по Всемирному торговому центру (ВТЦ) и Пентагону.
А вот две другие инициативы — доктрина упреждающих действий и вторжение в Ирак — не были столь же очевидными ответами на события 11 сентября. В оправдание обоих этих шагов можно привести разные аргументы. Однако их противоречивый характер объясняется едва ли не навязчивой идеей, что причины настойчивого стремления администрации Буша к смене режима в Ираке и утверждению исключительного положения Америки в том, что Вашингтон не только имеет право, но и обязан решать данную проблему. Различные представители администрации, начиная с самого президента, ясно дали понять, что Соединенные Штаты будут продолжать свои действия против Саддама невзирая на точку зрения своих союзников. Очевидно, что такое решение было принято уже к лету 2002 г., еще до возвращения в Ирак военных инспекторов ООН и до открытия официальных дебатов в Совете Безопасности (СБ) (1). Соединенные Штаты заявили, что будут рады получить поддержку СБ, но вместе с тем не считают себя связанными позицией своих союзников или более широкого международного сообщества. Администрация Буша рассчитывала на краткосрочную войну и быстрый, относительно безболезненный переход к «Ираку после Саддама». Она мало задумывалась над требованиями к послевоенному переустройству, и длительное сопротивление, с которым встретились американцы, стало для нее сюрпризом.
Теоретики неоконсервативного толка, находившиеся вне структур власти до выборов 2000 г., отстаивали такие принципы внешней политики, как смена режима, благодетельная гегемония, однополярность, доминирование и исключительное положение Америки. Эти принципы и стали отличительными чертами внешней политики администрации Буша. Многие неоконсерваторы активно выступали в поддержку войны и перенос внимания с «Аль-Каиды» на Ирак. Кроме того, администрация Буша достаточно подробно осветила свое видение большой стратегии в различных выступлениях и политических декларациях. Заявление президента о союзе, его инаугурационная речь, речи, произнесенные им в Вест-Пойнте и Американском институте предпринимательства в июне 2002 и феврале 2003 гг., а также доклад «Национальная стратегия безопасности Соединенных Штатов», опубликованный в сентябре 2002 г., в совокупности получили неофициальное название «доктрины Буша». Эти публичные заявления гармонируют с тем, что отстаивали неоконсерваторы, не входившие в состав администрации; так, во время подготовки второй инаугурации Буш пользовался прямыми советами со стороны. Приняв все это во внимание, мы не удивимся, что многие наблюдатели недвусмысленно говорят о том, что политика администрации Буша определяется неоконсерваторами.
Однако при том, что есть основания ассоциировать политику США периода первого президентского срока Буша, основной тезис данной книги состоит в том, что такая связь зачастую преувеличивается; реальность значительно сложнее. Пока не появились воспоминания и исследования будущих историков, мы не узнаем, в какой мере главные деятели в администрации руководствовались общими идеями, а в какой их действия диктовались необходимостью реагировать на калейдоскоп событий. Наиболее рьяные сторонники войны в составе администрации, министр обороны Доналд Рамсфелд и вице-президент Дик Чейни, до вступления на свои посты не пользовались репутацией неоконсерваторов, и в настоящее время мы не знаем истоков их взглядов.
Более важно другое: если политику направляют идеи, то те идеи, которых придерживаются неоконсерваторы, сами по себе сложны и могут интерпретироваться по-разному. В частности, внешняя политика нынешней администрации не вытекает напрямую из взглядов тех представителей предыдущих поколений, которые считали себя неоконсерваторами. Неоконсервативное наследие неоднозначно и многообразно; сами теории неоконсерватизма восходят к началу 1940-х гг. Они сложились в цепочку связанных между собой идей, охватывающих широкий спектр проблем внутренней и внешней политики.
Четыре общих принципа или линии доминировали в этом мышлении до окончания «холодной войны»: озабоченность вопросами демократии, прав человека и вообще внутренней политики государств; убеждение в том, что для защиты нравственных основ может использоваться мощь США; скептический взгляд на возможности международного права и международных институтов в решении серьезных проблем безопасности; и наконец, представление о том, что активное социальное строительство часто приводит к неожиданным последствиям и препятствует достижению поставленных целей.
Если принять такую абстрактную формулировку, большинство американцев едва ли найдут возражения против этих принципов: Генри Киссинджер* и его реалистически мыслящие последователи не станут отрицать важность демократии, а сторонники ООН непременно признают ограниченность возможностей этой организации и провалы в ее деятельности.
* Киссинджер Генри Альфред (р. 1923) — государственный секретарь США в 1973—1977 гг.
Отсюда можно заключить, что ошибки администрации Буша были всего лишь следствиями либо отступлений от представлений о благоразумии, либо неверной реализации политики.
Однако проблема не столь проста. Дело в том, что абстрактные идеи интерпретировались скорее как отношения или особенности мировоззрения, а не как принципиальные позиции. Вытекающие из таких интерпретаций благоразумные подходы склоняли политиков действовать в определенных направлениях; если эти направления оказывались ошибочными, то данные подходы уже представились чем-то большим, нежели частными ошибками. Существовали три основные области, где имели место предвзятые суждения, которые привели к ошибкам ряда членов администрации в конструировании внешней политики США в период первого президентского срока Буша.
Первая область — эта оценка степени угрозы. Администрация переоценила или, точнее говоря, неверно оценила угрозу Соединенным Штатам со стороны радикального исламизма. Хотя опасность новых, чудовищных возможностей неустрашимых террористов, обладающих ОМП, действительно существовала, администрация ошибочно связала ее напрямую с Ираком и распространением ОМП на планете государствами-изгоями. Неверное суждение основывалось отчасти на фундаментальной ошибке, допущенной американскими спецслужбами при оценке состояния иракской программы ОМП накануне войны. При этом разведчики вовсе не смотрели на ядерную угрозу со стороны террористов с такой тревогой, как сама администрация. Преувеличенное представление об этой угрозе стало причиной того, что администрация поставила концепцию превентивной войны во главу угла своей новой стратегии безопасности. Она заявила, что акты 11 сентября сделали превентивную войну необходимым средством борьбы с врагом. Однако этот тезис может быть справедливым только в том случае, если мы правильно определим, кто же в действительности является врагом.
Кроме того, администрация Буша не сумела предусмотреть жестко негативную реакцию мира на попытку осуществления политики «благодетельной гегемонии». Приходя к власти, эта администрация обладала ярко выраженным предубеждением против ООН и других международных организаций, таких как Международный суд ООН*. Официальные лица не смогли осознать, что их действия способствуют мощному росту антиамериканизма, который только усилится оттого, что Америка станет высокомерно отвергать большинство форм международного сотрудничества. Возникновение однополярного мира после окончания «холодной войны» привело к такому расширению гегемонии Америки, что оно стало вызывать беспокойство даже у ближайших союзников США.
* Сенат США не ратифицировал положение о Международном суде, образованном в 1945 г.
И третье: администрация Буша не сумела заранее определить, что необходимо для установления мира в Ираке и переустройства этой страны. Она была чрезмерно оптимистичной, считая, что будет очень легко осуществить широкомасштабное социальное строительство не только в Ираке, но и на Ближнем Востоке в целом. Это не могло означать несостоятельности основополагающего принципа, поскольку, как было замечено выше, в основе неоконсерватизма лежит скептическое отношение к проектам социальной инженерии. Нет, сторонники войны, по-видимому, в пылу агитации за силовые действия забыли о собственных принципах.
Каково бы ни было переплетение идеологических корней неоконсерватизма, ныне он неизбежно связывается с такими концепциями, как преимущественное право Америки, смена режимов, унилатерализм (однополярность) и благодетельная гегемония; их-то и проводила в жизнь администрация Буша. Мне представляются бесполезными попытки выяснить точный смысл термина; вместо этого я постараюсь дать ясную формулировку цельной концепции нашей внешней политики.
Сегодня неоконсерватизм — это одно из четырех направлений в американской внешней политике. Помимо неоконсерваторов, существуют «реалисты» в духе Генри Киссинджера; они уважают силу и склонны недооценивать внутреннюю сущность других режимов и защиту прав человека. Есть у нас либералы-интернационалисты, которые надеются выйти за рамки политики силы и обратиться к мировому порядку, основанному на праве и международных институтах. Кроме того, есть сторонники того, что Уолтер Рассел Мид назвал джексонианским* американским национализмом; они склонны к узкому восприятию интересов Америки в свете вопросов национальной безопасности, с недоверием смотрят на концепцию многосторонности, а в своих наиболее экстремальных заявлениях выступают за самобытность Америки и изоляционизм (2). Война в Ираке была инициирована союзом неоконсерваторов и националистически настроенных джексонианцев, которые — в силу разных причин — приняли аргументы в пользу смены режима в Багдаде. Они откололись от таких «реалистов» из Республиканской партии, как Брент Скаукрофт и Джеймс Бейкер, которые, занимая высокие посты в администрации Джорджа Герберта Уокера Буша, скептически относились к приводимым обоснованиям целесообразности войны.
По мере того как операция по освобождению Ирака стала перерождаться из триумфального освобождения в жестокую оккупацию и партизанскую войну, неоконсерваторы стали занимать оборонительные позиции, а реалисты начали обретать почву под ногами.
* По имени Эндрю Джексона (1767—1845), 7-го президента США (1829— 1837), одного из основателей Демократической партии (1828).
Неоконсерваторы возвратили было утраченные позиции после выборов в Ираке 30 января 2005 г., но затем снова утратили их, поскольку партизанские выступления не прекращались. Несомненно, их еще ждут взлеты и падения, пока будут сказываться последствия войны, и партии будут поочередно брать верх одна над другой. Проблема состоит в том, что ни одна из фракций — неоконсерваторы, реалисты, националисты джексонианского толка, либеральные интернационалисты — не формулирует должным образом воззрение на мир, которому Соединенные Штаты должны следовать в свете событий 11 сентября и вторжения в Ирак. В частности, позиции реалистов и неоконсерваторов сформировались как оппозиционные друг другу во времена «холодной войны», и они обе не соответствуют миру, рождающемуся в XXI веке. Характеристики этого мира — гегемония Америки, глобальные и антиамериканские настроения, а также зачаточные формы «мягкого» балансирования. Ныне миром движут не столько национальные государства, сколько негосударственные организации и иные межнациональные силы. Этот процесс сопровождается дезинтеграцией суверенитета как нормативного принципа, равно как и объективной реальности. А появление целого ряда слабых и несостоявшихся государств становится источником большинства мировых проблем.
В контексте этой возникающей внешней ситуации Соединенным Штатам необходимо определить свой подход к внешней политике, который не будет ограничен рамками какой-либо из обозначенных позиций. Этот подход будет исходить из некоторых неоконсервативных принципов. Во-первых, США и широкое международное сообщество обязаны сосредоточиться на том, что происходит внутри их стран, а не только на внешней деятельности, как это сделали бы реалисты. Во-вторых, помнить о том, что мощь — и в особенности американская мощь — часто бывает необходима для утверждения моральных ценностей. Также нужно обратиться к неоконсервативному принципу, о котором неоконсерваторы, похоже, забыли при подготовке войны в Ираке: осуществлять далекоидущие планы социального строительства трудно, и подходить к ним нужно с осторожностью и сдержанностью. Иными словами, нам необходимо более реалистическое вильсонианство, которое лучше приспосабливает средства к целям при взаимодействии с другими обществами.
Реалистическое вильсонианство отличается от классического реализма тем, что серьезно воспринимает все происходящее внутри государств как объект американской внешней политики. Говоря, что государственное строительство или содействие демократии — задача трудная, мы не имеем в виду, что решить ее невозможно или что ее следует последовательно обходить. Мы видим, что слабые или несостоявшиеся государства сегодня являются одним из основных источников нестабильности в мире, и потому для единственной мировой сверхдержавы попросту недопустимо отворачиваться от них, как по соображениям безопасности, так и в силу моральных принципов. На протяжении многих лет и реалисты, и неоконсерваторы уделяли недостаточно внимания вопросам развития, равно как и таким мировым регионам, как Африка и Латинская Америка, где развитие является наиболее проблематичным (разумеется, за исключением тех случаев, когда государства этих регионов становились источниками угрозы безопасности).
Реалистическое вильсонианство отличается от неоконсерватизма (а также джексонианского национализма) тем, что серьезно относится к международным институтам. Мы не предлагаем отказываться от национальных суверенитетов и заменить их бесчисленными интернациональными институтами; ООН сегодня не является эффективным, легитимным мировым правительством и никогда таковым не станет. С другой стороны, сейчас у нас нет адекватной системы горизонтальных взаимодействий между вертикальными структурами, которые мы называем государствами; системы, адекватной процессам интенсивного экономического и социального взаимопроникновения, того, что мы ныне называем глобализацией. За государством сохраняется принципиальная функция, которая не может быть передана какому-либо международному органу: государство остается единственным источником силы, способной обеспечить господство права. Но для того чтобы эта сила была эффективной, она должна рассматриваться как легитимная. А прочная легитимность требует значительно более высокой степени институциализации между нациями, чем та, что существует сегодня. Многоинституциональный мир, который соответствовал бы этому требованию, постепенно зарождается; но все-таки мы пока живем не в таком мире, и ни одна из существующих теорий внешней политики не указывает нам верного пути к такому миру.
В данной книге предлагается новое воззрение на взаимоотношения Америки с миром, отличное от воззрений неоконсерваторов, реалистов, джексонианцев пли либеральных националистов. Здесь делается попытка обозначить более реалистические пути, которыми Соединенные Штаты могли бы способствовать политическому и экономическому развитию, чем превентивная война. Здесь также обсуждаются вопросы многополярности, которая соответствовала бы реально существующему миру глобализации.