Экономическое развитие
В период, начавшийся с распада европейских колониальных империй (конец 1940-х гг. и далее), в эволюции воззрений на экономическое развитие мы видим несколько стадий. На раннем этапе, под влиянием модели Харрода-Домара, среди экономистов широко распространилось убеждение, что главным препятствием для экономического роста молодых независимых государств является так называемый инвестиционный разрыв (84). Эти экономисты исходили из предположения (невысказанного), что развивающиеся страны подобны развитым, просто им недостает капитала. Следовательно, стратегии развития, выдвигаемые Соединенными Штатами или международными институтами, например, Мировым банком, ставили во главу угла крупные инфраструктурные проекты, осуществление которых должны обеспечивать существующие правительства; речь идет о таких проектах, как строительство плотин, дорог и систем энергоснабжения. В Соединенных Штатах многочисленные оптимисты были уверены в том, что электрификация американского Юга при помощи Управления долины Теннесси (Tennessee Va11ey Authority) станет образцом для проектов экономического развития, которые можно будет экспортировать в молодые независимые государства. В этот период экономическое планирование достигло апогея. Общественные административные реформы и возникающие плановые экономические агентства получали поддержку не только официальных кругов, но и частных организаций, таких, как Фонд Форда (85).
К началу 1970-х гг. наступило значительное разочарование этим подходом. Крупные инфраструктурные проекты не оправдали надежд на продолжительный экономический рост, к тому же их реализации мешала политическая нестабильность. Кроме того, строительство плотин и других объектов инфраструктуры повлекло за собой непредвиденные последствия, связанные с состоянием окружающей среды. Поэтому грандиозные строительные проекты лишились широкой поддержки вследствие подъема экологического движения, имевшего место в 1960-е гг. Поддержка государственных институтов вылилась в усиление авторитарных режимов, нарушавших права человека, и к злоупотреблениям в использовании международной помощи вследствие коррупции. Яркий пример — Пакистан: в 1950-е гг. эта страна получила в качестве помощи значительные средства, а в 1960-х гг. там установилась военная диктатура, и Пакистан начал войну с Индией.
К сожалению, модель Харрода-Домара не учитывала, что развивающиеся страны отличаются от развитых во многих отношениях, помимо баланса труда и капитала. Существовали жестокие дефициты не только в области капитала как такового, но и в человеческих ресурсах, поэтому в 1960-е — 1970-е гг. в формировании политики развития возник новый акцент — на человеческий фактор, то есть на образование. «Стабильное развитие» — такое развитие, при котором сводятся к минимуму негативные для экологии последствия экономического роста — обернулось особой задачей политики развития, такой же, как и задачи контроля над численностью населения, развитием села и (вследствие роста феминистского движения на Западе) усилением влияния женщин. Исследование Уильяма Истерли «Неуловимые поиски роста» (2001) представляет нам отрезвляющую ретроспективу всех этих аспектов политики развития; автор анализирует причины того, что ни в одной из названных областей не удалось достичь стабильного развития (86).
Да, иностранные инвесторы достигли значительных успехов в своих стараниях достичь стабильного развития, но знаменательно, что почти все эти успехи относятся к областям здравоохранения и в определенной степени сельского хозяйства. Оспа, полиомиелит, туберкулез, куриная слепота и корь были устранены или масштаб эпидемий в развивающемся мире существенно сократился, а «зеленая революция»* в Индии и других развивающихся странах началась при помощи внешних фондов (87). С другой стороны, возможности иностранных инвесторов в деле поддержания стабильного экономического роста были гораздо более ограничены. Быстро развивающиеся страны Восточной Азии достигли успехов собственными силами; в других же регионах наблюдалась незначительная взаимосвязь между уровнями внешних вложений и позитивными результатами.
Американские политики в своих взглядах на развитие в значительной степени исходили из требований внешней политики, поскольку в то время Соединенные Штаты были вовлечены в жесткую борьбу с коммунистическим лагерем за влияние на развивающиеся страны. Академическое теоретизирование и практическая политика сблизились в таких сочинениях, как книга Уолта Ростоу «Стадии экономического роста» (1960), в которой была предложена модель поощрения развития, осуществлявшаяся администрациями Кеннеди и Джонсона (88). Американо-советское соперничество достигло кульминации в соперничестве стратегий государственного строительства в Северном и Южном Вьетнаме. Поражение Юга в ходе Вьетнамской войны стало причиной краха уверенности американцев в том, что в США разработана эффективная теория политической модернизации.
* «Зеленая революция» — начавшийся в 1960-х гг. процесс внедрения новых высокоурожайных зерновых культур (пшеница, рис), а также орошения земель, химизации и механизации сельского хозяйства. 160
Предпоследней — перед войной в Ираке — попыткой разработать политику развития было возвращение к ортодоксальным экономическим взглядам 1980-х гг. В политическом мире революции, произведенные правительствами Рейгана и Тэтчер, сопровождались и поддерживались изменениями в воззрениях специалистов на соотношение государства и рынка: произошел резкий поворот в пользу последнего. Экономическое планирование вышло из моды, как в развитых, так и в развивающихся странах. Отныне предпочтение отдавалось свободному рынку и глобальной экономической интеграции. Эти изменения во взглядах стимулировались, по видимости, чудесным подъемом таких ориентированных на экспорт стран, как Южная Корея, Тайвань и Гонконг.
Проблема, связанная с возвращением к экономической ортодоксальности, не в том, что не верны основополагающие идеи; в Чили либерализация рынка вполне сработала. Проблема скорее в том, что политика не может приниматься и должным образом проводиться в жизнь при отсутствии прочных институтов и политической воли властей. Правительствам африканских стран, расположенных к югу от Сахары, по большей части удавалось успешно противостоять давлению сил, стремившихся подтолкнуть их к политическим реформам путем бесконечных ссуд, которые были предназначены для осуществления структурных преобразований, предлагавшихся международными инвестиционными организациями на протяжении 1980-х - 1990-х гг. (89).
В самом деле именно в Африке провал западных теоретиков и практиков политики развития проявился наиболее болезненно и очевидно. Несмотря на высокий уровень внешней материальной помощи и содействие иностранных советников на протяжении трех десятилетий, душевой доход в большинстве стран региона упал. Африканские государства, и без того слабые, обнищали, а в Сомали, Либерии и Сьерра-Леоне благосостояние вовсе сошло на нет. Выходит, что Запад, руководствуясь благими намерениями в проведении политики развития, может во многих случаях ухудшить положение, создавая альтернативу использованию природных ресурсов и позволяя тем самым правительствам африканских стран игнорировать необходимость внутренних реформ или даже таким образом поддерживать плохие правительства (90).
Во второй половине 1990-х гг. произошел еще один поворот в представлениях о политике развития. На сей раз был сделан акцент на важности институтов. Институтами (иными словами, сводами официальных и неофициальных правил, ограничивающих индивидуальный выбор) неоклассическая экономика в известной степени пренебрегала — пока не появилась так называемая новая институциональная экономика, которая ассоциируется с именем историка экономической науки Дугласа Норта. Институциональная теория экономики возникла достаточно случайно из фирменных исследований и стала главным фундаментом, на котором экономисты начали строить свою концепцию феномена иерархии, о котором политологи традиционно говорили в других терминах. Сегодня существует обширная эмпирическая литература, которая раскрывает значимость таких институтов, как право собственности, оправданное принуждение и власть закона, как необходимых условий успешного развития. Выводы Истерли и Левина особенно справедливы потому, что они доказывают: доходы от использования природных ресурсов важны для результатов развития в первую очередь вследствие того, что они влияют на институциональное развитие (91).
Этот поворот в сторону институтов — и, шире, политических аспектов развития — заметно запоздал. В другой моей работе я доказывал, что разница в результатах развития стран Восточной Азии и Латинской Америки объясняется большей компетентностью и прочностью государственных институтов в Восточной Азии, а не политикой благоприятствования рынку. Мы знаем много примеров того, как в разных странах, имевших, вообще говоря, хорошие перспективы, развитие не удалось из-за алчных лидеров, этнических конфликтов, внутренних или внешних войн или других чисто политических факторов. Хорошая политика*, включающая усилия по сокращению государственного сектора путем приватизации и отказа от регулирования, предполагает сохранение у государства мощных механизмов принуждения (92).
* О применении термина «хороший» в политологической литературе на русском языке см.: В.Г. Федотова. Хорошее общество. — М.: Прогресс-Традиция, 2005. — С. 8, 9. 163
Тем не менее важно рассматривать институты под правильным углом зрения и не считать институциональное развитие панацеей, при помощи которой можно разрешить все проблемы экономического роста. Институты — лишь один из элементов развития; они стоят в ряду таких составляющих, как ресурсы в форме капиталовложений, разумная экономическая политика, географический фактор, распространение болезней и т.п. Все это влияет на результаты развития.
Еще одно решающее ограничение нового подхода к институтам состоит в следующем: мы понимаем их значимость для экономического развития и можем разобраться в том, как они работают там, где существуют, но сравнительно мало знаем, как их создать или укрепить там, где их нет или где они слабы. Это не означает, что мы не обладаем знанием: есть некоторые области, такие как централизованное банковское дело или финансовые системы вообще, где существуют универсальные модели и где иностранные технократы могут добиться существенных улучшений, которые способствовали бы повышению эффективности государственных механизмов. Но есть и другие секторы общественной активности, такие как установление власти закона или развитие системы начального и среднего образования, где не существует универсальных схем; следовательно, эти секторы менее восприимчивы к предписываемым извне технократическим решениям.
Более того, установление или реформирование общественных институтов почти всегда представляет собой скорее политическую, нежели технократическую проблему. К примеру, плохое управление в финансовой сфере (скажем, когда правительство тратит больше средств, чем получает в результате сбора налогов, или расходует общественные средства в частных интересах) является неизлечимой язвой для многих развивающихся стран. Однако это лишь отчасти объясняется отсутствием организации или методик отслеживания движения бюджетных средств. Чаще проблемы создают политики, которым необходимы общественные средства для патронирования, которое играет решающую роль для их политического выживания. Можно сказать, что предложить им взять на себя финансовую ответственность — это все равно что призвать их к политическому самоубийству, к чему они, как можно понять, не склонны. Следовательно, постановка обозначенной проблемы требует политического решения, например, формирования общественного мнения — в локальных масштабах, — благоприятного для налоговой реформы, или применения иных методов для устранения неуступчивых политических образований. Иногда подобные группировки являются настолько укоренившимися, что проблема оказывается, в сущности, неразрешимой, во всяком случае, посредством внешнего давления. Возможно, утверждение нужных институтов и недостижимо в отсутствие политической потребности в реформах.