Американский опыт продвижения демократии и политического развития
Лучший способ изучения перспектив и ограничителей стратегий продвижения демократии состоит в том, чтобы обратиться к историческим усилиям, предпринятым Соединенными Штатами в ходе государственного строительства или в дальнейших их попытках силового проведения демократических преобразований. В истории национального строительства мы находим немногочисленные успехи и многочисленные провалы. А достигнутые успехи требовали колоссальных усилий и внимания.
С другой стороны, Соединенные Штаты нередко играли решающую роль в проведении «третьей волны» демократических преобразований. Соединенные Штаты и международное сообщество начиная с первой половины 1980-х гг. совместно выработали внушительный ряд политических механизмов поддержки демократической смены режимов. Практически в каждом случае главный импульс для смены режима исходил изнутри самого рассматриваемого общества; преобразования проходили не в результате давления извне. Соединенные Штаты оказывали исключительно полезное содействие органическому процессу демократических преобразований, но при отсутствии относительно влиятельных лидеров внутри интересовавших стран в их распоряжении оказывалось немного рычагов воздействия.
До войны в Ираке президент Буш и другие представители американской администрации говорили, что Соединенные Штаты успешно проводили демократизацию других некогда агрессивно настроенных диктаторских режимов, в особенности в Германии и Японии, где США «оставляли не оккупационные армии, а конституции и парламенты». Это верно, но данные примеры только вводили нас в заблуждение. Германия и Япония после 1945 г. стали образцовыми демократическими государствами, но они изначально были высокоразвитыми странами, там имелся крепкий каркас государственности, который по большей части не был разрушен в ходе войны. Более того, в этих странах само общество решительно восстало против политических сил, которые втянули свои государства в войну (104).
Более уместными были бы сопоставления с американским опытом правления Филиппинами и с многочисленными интервенциями в страны Карибского бассейна и Южной Америки в рамках доктрины Монро*, или с вторжением в Боснию, результаты которого оказались, очевидно, двойственными. Соединенные Штаты владели Филиппинами на протяжении почти пятидесяти лет**, и тем не менее успехи демократии там были сомнительными вплоть до 1986 г. Филиппины остаются одной из наименее благополучных — с точки зрения экономического развития — стран АСЕАН (Ассоциации государств Юго-Восточной Азии). США осуществляли вторжения на Кубу, в Никарагуа, Доминиканскую Республику и Гаити, и ни в одной из этих стран американцам не удалось создать прочные демократические институты. Интервенция в Боснии была успешной постольку, поскольку она положила конец внутреннему конфликту и позволила стране возвратиться к довоенному уровню экономической активности, но она смогла состояться только благодаря привлечению значительных средств и потребовала высокой степени вовлеченности международного сообщества.
* Доктрина Монро, провозглашенная в 1823 г., предполагает невмешательство стран Америки и Европы во внутренние дела друг друга и запрет для европейских держав на приобретение колоний на Американском континенте. Названа по имени Джеймса Монро (1758-1831), президента США в 1817-1825 гг.
** Филиппины оставались колонией США, затем автономией с 1899 по 1946 г.; в 1986 г. был свергнут проамериканский авторитарный режим президента Ф. Маркоса.
Еще важнее, что фундаментальная политическая проблема так и не была разрешена: перспективы того, что международное сообщество в ближайшем будущем ликвидирует орган, управляющий этой страной от его имени, остаются удручающими (105).
Опыт американцев в Ираке довольно быстро показал, что внедрение демократического режима посредством военного вторжения и оккупации является крайне дорогостоящим и ненадежным методом; это не тот инструмент, регулярное применение которого вероятно в будущем. С другой стороны, Соединенные Штаты и другие развитые демократические государства сыграли важную, а в некоторых случаях — и решающую роль, когда способствовали демократическим преобразованиям, которые продолжаются с начала 1970-х гг. Эти преобразования были произведены при помощи скорее мягкой, а не жесткой силы, то есть они были достигнуты благодаря таким мерам, как дипломатическое давление, финансирование общественных групп демократической ориентации, публичная дипломатия, обучение и т.п.
Первый пример успешных преобразований имел место на заре «третьей волны», когда партийные институты Германии (Фонд Фридриха Эберта и Фонд Конрада Аденауэра*) оказали материальную поддержку дружественным партиям в Португалии после падения диктатуры Антониу ди Оливейры Салазара**. Страна пережила период псевдогражданской войны 1974—1975 гг., и Коммунистическая партия Португалии вполне могла бы захватить власть после переворота, проведенного группой левых офицеров, если бы не внешняя поддержка, оказанная партиям демократического направления.
Успех немецких фондов в поддержке демократических преобразований в Португалии был одним из факторов, способствовавших созданию в начале 1980-х гг. в Соединенных Штатах Национального фонда в поддержку демократии (НФД). В годы «холодной войны» США поддерживали демократические профсоюзы, периодические издания, политические партии и т.п. в борьбе с Советским Союзом за международное влияние. Частично эта помощь оказывалась через ЦРУ, в котором некоторые инстанции поддерживали группировки явно недемократической направленности. В результате откровений о некоторых аспектах деятельности ЦРУ, сделанных в 1970-е гг., а также активности Церковного комитета, сделавших многие акции ЦРУ достоянием гласности, правительство Соединенных Штатов жестко ограничило деятельность подобного рода и решило проинформировать общественность о своей поддержке демократии.
* Эберт Фридрих (1871 — 1925) — лидер социал-демократической партии Германии, рейхсканцлер (с 1918 г.) и президент Германии (с 1919 г.). Аденауэр Конрад (1876—1967) — федеральный канцлер ФРГ в 1949—1963 гг., лидер Христианско-демократического союза.
** Салазар (1889—1970) возглавлял правительство Португалии в 1932—1968 гг.; установил режим фашистского типа.
В помощь НФД в Американском агентстве по международному развитию (ААМР) было создано Отделение демократии и управления, а в Государственном департаменте — Бюро за демократию, права человека и труд, которое ныне возглавляет заместитель государственного секретаря, ответственный за общие вопросы мировой политики.
Американское влияние сыграло решающую роль в проведении ряда последующих демократических преобразований. Крупный поворот во внешней политике США произошел во второй половине 1980-х гг. Ранее антикоммунизм и реалистическая внешняя политика привели Вашингтон к поддержке или, во всяком случае, к уступкам ряду авторитарных правительств, поскольку они виделись меньшим злом (106). Но с приближением конца «холодной войны» предполагаемый риск, связанный с поддержкой демократических движений левого толка, сократился, и Соединенные Штаты все больше стали использовать свое влияние для отстранения диктаторских режимов от власти. При поддержке структур ООН США организовали переговоры, положившие конец гражданской войне в Сальвадоре*, и способствовали — после многолетней поддержки «контрас» — демократическим преобразованиям в Никарагуа (107).
* Гражданская война в Сальвадоре продолжалась с 1980-го по 1992 г.
На Филиппинах в 1986 г. Соединенные Штаты сыграли решающую роль в отстранении от власти Фердинанда Маркоса в ходе революции «власть народу», последовавшей за убийством Бениньо Акино*. Год спустя США использовали свое влияние для того, чтобы помешать военным подавить протесты студенческих и профсоюзных активистов и обеспечить переход страны к системе свободных выборов в законодательное собрание. В 1988 г. США негласно прекратили поддержку чилийского диктатора Аугусто Пиночета, когда последний неожиданно объявил референдум по вопросу о сохранении его правления, и заставили генерала признать отрицательные для него результаты голосования.
Традиционная военная сила Америки сыграла важную роль в этих преобразованиях. Военные связи США с Южной Кореей, Тайванем и Филиппинами стали в руках Вашингтона мощным рычагом давления. В 1991 г. была проведена успешная насильственная смена режима в Панаме. Но в этот же период Соединенные Штаты создали серьезную неразбериху, используя ряд других инструментов. Возможно, наиболее важными из них были мониторинг выборов в других странах через команды наблюдателей, проведение предвыборных опросов общественного мнения и освещение хода выборов в средствах массовой информации.
* Б. Акино, видный деятель оппозиции режиму Ф. Маркоса, был убит в 1983 г.
Первые попытки наблюдения за выборами в странах Центральной Америки, предпринятые в 1980-х гг., продемонстрировали ограниченность возможностей США, но к концу 1990-х гг. США, ООН и ряд неправительственных организаций (НПО), таких как Картеровский центр, «Надзор в интересах демократии», «Фридом хаус» и Евразийский фонд, разработали развитую технологию наблюдения за выборами, проходящими в условиях частичного авторитаризма (108). Поддерживающие демократические движения организации, такие как НФД, а также НПО, подобные Американскому центру трудовой солидарности (подразделение Американской федерации труда и Конгресса производственных профсоюзов — АФТ/КПП) сыграли определяющую роль в деле содействия польского профсоюзного объединения «Солидарность». Со временем эти организации сделались серьезным инструментом в деле строительства гражданского общества. Вещание радиостанций «Свобода — Свободная Европа» и «Голос Америки» стало для граждан коммунистических государств важным альтернативным источником информации о положении дел в их странах, равно как и во внешнем мире.
К началу XXI века возникла широкая международная инфраструктура, призванная помогать народам в проведении первичного перехода от авторитарного правления к демократическому и к дальнейшему укреплению демократических институтов после того, как сделан первый шаг в осуществлении преобразований. Влияние этих международных инструментов мягкой мощи отчетливо проявилось в ходе трех крупнейших демократических преобразований, имевших место в наступившем тысячелетии: при крушении режима Слободана Милошевича в Сербии в 2000 г., в ходе «революции роз» в Грузии в 2003 г. и «оранжевой революции» на Украине в 2004—2005 гг. Каждый раз события развивались по одинаковым сценариям: коррумпированный и (или) частично авторитарный лидер проводил выборы, в ходе которых прибегал к разного рода уловкам и фальсификациям; начинались демонстрации протеста против объявленных результатов выборов; население страны восставало против прежнего лидера. В итоге страна осуществляла ненасильственную, демократическую смену режима.
В каждом из этих случаев внешняя поддержка была решающей. При отсутствии сложной сети международных наблюдателей, которых можно оперативно мобилизовать, было бы невозможно продемонстрировать фальсификацию результатов выборов. Без независимых средств массовой информации (таких как «Майдан», «Ос^в» и «Украинская правда») было бы невозможно осуществить мобилизацию масс, и эти информационные органы также получали существенную поддержку извне. Без длительного строительства институтов гражданского общества, которые могли бы сплотиться в протесте против результатов выборов, не было бы уличных демонстраций и других открытых акций. В Сербии студенческие группы, например «Отпор», получали поддержку от западных организаций, включая НФД, Международный республиканский институт и ААМР, призванных способствовать распространению демократии. Украинские институты гражданского общества, участвовавшие в организации «opaнжeвой революции», в частности, Украинская ассоциация молодежи, «Молодой рух» и Школа политического анализа Киево-Могилянской академии, на протяжении многих лет пользовались грантами НФД. Благотворительный институт «Открытое общество» Джорджа Сороса также во многом способствовал установлению демократии во всех названных странах.
Последние примеры успешного внедрения демократии имеют три общие характеристики. Во-первых, инициатива перемен рождалась внутри самой страны. Смены режима не происходит, если в стране нет сильных, сплоченных местных групп, готовых противостоять старому режиму. Внешние спонсоры и организаторы играют определяющую роль в укреплении таких организаций, но необходимо, чтобы последние имели корни в своей стране. Внешние спонсоры не могут самостоятельно определить сроки проведения демократических преобразований. Взрыв происходит тогда, когда имеет место искра — политическое убийство или недобросовестно проведенные выборы. Тогда происходит мобилизация населения и начинаются вспышки недовольства.
Во-вторых, внешняя поддержка эффективна только в том случае, если речь идет о частично авторитарном режиме, который ощущает необходимость проведения выборов и допускает некоторую степень гражданских свобод, то есть условия для зарождения общественных групп. Преобразования в Сербии, Грузии и на Украине осуществились после проведения конкурентных выборов и не могли бы произойти, если бы таких выборов не было. В тоталитарных государствах, скажем, в Ираке Саддама Хусейна или в большинстве коммунистических стран до 1989 г., обсуждаемая тактика не сработала бы.
И последнее. Готовность местных продемократических сил принять внешнюю поддержку, в первую очередь из Соединенных Штатов, в очень большой степени зависит от истории конкретного общества и сущности имеющихся в нем националистических настроений. В большинстве европейских стран, осуществивших переход к демократии после 1989 г., равно как и в Сербии, Грузии и на Украине, население по большей части желало, чтобы эти страны присоединились к Западной Европе и сообществу демократических наций. Эти страны не рассматривали себя как несостоятельные или униженные империи и были готовы воспользоваться помощью США — постольку, поскольку единственное, чего им следовало опасаться, — это российского национализма. Ситуация может оказаться иной в таких странах, как Россия или Китай, где сохраняется историческая память о былом господстве и гегемонии, а также в некоторых арабских странах, где население не определилось с тем, какой оно хочет видеть свою страну и ее отношения с Западом, ведомым Соединенными Штатами (109).