Переосмысление развития
Творцы американской внешней политики всегда скептически смотрели на развитие (как экономическое, так и политическое). Внешняя политика в основном имела дело с войнами, сдерживанием угроз, заключением договоров. Развитие неизменно оставалось на заднем плане, как нечто, что происходит потом, когда «серьезные» действующие лица покидают сцену. Во времена «холодной войны» и расцвета классической теории модернизации к развитию относились более внимательно: оно воспринималось как средство отвлечения народов от притягательных сторон коммунизма, как способ принести союзникам Америки стабильность и укрепить американское влияние во всем мире. Но когда уверенность Вашингтона в способности Соединенных Штатов внедрить в мире плодотворную модель развития пошла на убыль, эта проблематика все более ощутимо стало уходить на периферию задач американского руководства. Помощь иностранным государствам критиковалась с правых позиций как аморальное стремление подкупить лидеров зарубежных стран, а с левых — как часть империалистической политики Америки. Американское агентство по международному развитию было подчинено Государственному департаменту, финансирование его деятельности резко сократилось, и у многих его сотрудников все больше стали опускаться руки. Когда администрация Клинтона осуществляла интервенции в Гаити и на Балканах, в основном из гуманитарных соображений, ее критиковали за то, что она якобы низводит внешнюю политику до статуса «социальной работы» (110).
После событий 11 сентября и войны в Ираке проблемы развития начали отчасти отвоевывать утраченный было статус. Вначале на него стали смотреть как на средство борьбы с терроризмом, способ «осушения болота», что подогревало недовольство мусульманского мира Америкой и способствовало отчуждению от нее. Администрация Буша предложила удвоить средства, затрачиваемые на внешнюю помощь, в первом принятом после 11 сентября бюджете, а также увеличить вклад США в программу борьбы со СПИДом в Африке. Столкнувшись с трудностями в процессе установления мира в Ираке, администрация Буша признала, что переустройство — это совсем не нечто второстепенное по сравнению с активными боевыми действиями, но деятельность, у которой, увы, есть своя логика и свои требования. К началу второго срока президентства Буша политический аспект развития — продвижение демократии — занял, по крайней мере на словах, центральное место во внешней политике США.
Если Соединенные Штаты хотят сделать развитие ключевым компонентом своей внешней политики, а не просто вторичным процессом, важно не возлагать на него неоправданных надежд, иначе в итоге мы будем разочарованы. Это означает, что Соединенные Штаты должны ясно обозначить свои цели и трезво определить, какие инструменты имеются у администрации для достижения этих целей.
Что касается политического аспекта проблем развития, Соединенным Штатам нужно поставить себе целью не просто внедрение демократии, но и обеспечение хорошего управления. Как уже было замечено, политическое развитие — это внедрение демократии в широком смысле. Оно предполагает, в частности, государственное строительство и создание эффективных институтов. Это — условия для возникновения демократической системы управления, но сами по себе они еще не суть демократия. Фарид Закария прав в том, что либеральная власть закона (там, где она возможна) важнее для экономического роста, нежели демократическое политическое участие, и в некоторых случаях модернизация авторитарных режимов предпочтительнее, нежели строительство беспомощной демократии (111).
При этом откладывание демократических преобразований в пользу либерализации авторитаризма не принесет пользы как генеральная стратегия. Прежде всего либеральных сторонников авторитаризма не такто просто найти; подобные примеры мы видим почему-то преимущественно в Восточной Азии. Многие диктаторы в развивающихся странах некомпетентны в вопросах обеспечения экономического роста и к тому же коррумпированы. Реформаторы, добивающиеся правовой либеральной власти, напротив, как правило, склоняются к демократическим ценностям. Но можно привести и менее очевидное соображение. В конечном счете хорошее правление невозможно без демократии и общественного политического участия. Бюрократия, чья деятельность скрыта от общественного надзора и контроля, со временем вырождается; коррупцию можно обуздать только при условии, что широким слоям общества о ней известно, и общество требует от чиновников достойного стиля поведения. Авторитарные правители, не имеющие демократической легитимности, будут вынуждены сойти со сцены вследствие неизбежных кризисов и стагнации.
Соединенные Штаты обязаны способствовать экономическому развитию бедных стран, и ради этого развития как такового, и потому что оно является составной частью желаемого внедрения демократии, так как демократическому правительству гораздо легче противостоять экономическим спадам. У нас имеются как моральные, так и практические причины для принятия такой стратегии. Моральный аргумент несомненен: для самой богатой и самой могущественной державы в мировой истории попросту неприемлемо равнодушно взирать на затруднения стран, которые не только испытывают недостаток трудовых и социальных ресурсов, но и сталкиваются с неуклонным падением жизненных стандартов. Если мы желаем жить в мире, где многие люди за пределами нашей страны разделяют наши ценности и участвуют в работе поддерживаемых нами институтов, то мы должны заботиться о том, чтобы наше процветание распространялось как можно шире.
Практический же аспект относится не к проблеме терроризма, а к условиям, способствующим распространению терроризма и других угроз мировому порядку. Данный вопрос хорошо сформулирован в докладе «Национальная стратегия безопасности Соединенных Штатов», опубликованном в сентябре 2002 г.: «Бедность не превращает бедных людей в террористов и убийц. И все-таки бедность, слабость институтов и коррупция могут сделать слабые государства уязвимыми перед деятельностью террористических сетей и наркокартелей, действующих на их территориях». Усилия Соединенных Штатов по продвижению проблем развития влияет на отношение к нашей стране в мире. Соединенные Штаты оказываются, как кажется, во все большей изоляции, в положении самодостаточности, и интересуются делами других стран лишь постольку, поскольку эти дела имеют отношение к интересам граждан самих США. В мире есть множество небольших или среднего размера стран, к которым упомянутые проблемы отношения не имеют. Но Соединенным Штатам сложно устраняться, если они хотят быть мировым лидером, примером для подражания другим.
Но при всем том, если Соединенные Штаты хотят дать новый импульс распространению экономического развития, какова должна быть их стратегия оказания реальной помощи бедным странам? Экономист Джеффри Сакс неуклонно призывает Соединенные Штаты удовлетворить ходатайства «Фонда развития тысячелетия» о выделении 0,7% ВВП для содействия развитию, что приблизительно втрое больше осуществляемых сегодня затрат. Да, Соединенные Штаты проявляют все меньше щедрости в данной области: выделяя 0,17% ВВП, они находятся внизу списка двадцати двух стран — членов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)* по доле средств, выделяемых на содействие всемирному развитию (СВР). Даже если кто-то сделает частный взнос на названные цели, то США смогут всего лишь переместиться на двадцать первое место из двадцати двух (112).
Однако прежде чем убедить членов Конгресса США в необходимости увеличить объем расходов на содействие развитию, им необходимо доказать, что выделяемые деньги будут истрачены в реальных интересах нуждающегося населения развивающихся стран. Но деньги могут решить одни вопросы и не могут решить другие. Лекарства от импотенции для людей, живущих на один доллар в день, разработка и производство средств против малярии, койкоместа для больных— все это дорогостоящие товары и услуги, для которых недостаточно одних частных капиталовложений; здесь очень не лишними будут общественные субсидии.
* В начале 1995 г. членами ОЭСР являлись 25 государств.
С другой стороны, названные средства охраны здоровья не достигнут нуждающихся в них пациентов, если в каждой отдельной стране не будет крепкой инфраструктуры здравоохранения, последовательно выстроенной системы народного образования и институционально оформленных программ поддержки изначальных целей спонсоров. Нередко внешняя помощь не достигает цели из-за отсутствия инфраструктуры, коррумпированности или бездарности чиновников на местах. А такой исход заставляет зарубежные агентства, занимающиеся международной помощью, предоставлять свои услуги напрямую, в обход местных правительств, что ускоряет получение помощи, но имеет долгосрочный отрицательный эффект, подрывающий полномочия властей страны-адресата, так как работники покидают общественный сектор в силу того, что труд в отраслях, финансируемых иностранными спонсорами и НПО, оплачивается существенно лучше. Когда иностранная помощь предоставляется по каналам, контролируемым местными правительствами, она часто используется в политических целях (например, для обеспечения преимущественного положения одних этнических групп перед другими), а иной раз транжирится и в результате подрывает внутренние рынки (113).
Консервативные критики традиционной международной помощи кое в чем правы: очень много денег налогоплательщиков, предназначенных для беднейших слоев населения в развивающемся мире, прилипает к рукам поставщиков из развитых стран, частных компаний или правительственных чиновников на местах. Если они не уходят на пресловутые счета в швейцарских банках, то направляются на деструктивные цели, например, на приобретение оружия. Налицо реальный риск того, что, если Соединенные Штаты станут тратить на международную помощь столько средств, сколько хотелось бы Джеффри Саксу, выделяемые фонды превысят возможности местных рынков и серьезно подорвут долгосрочные перспективы развития, повредив тем самым людям, которым предполагалось оказать помощь.
Получается, что у Соединенных Штатов имеются веские причины проявлять большую щедрость при поддержке не только политического, но и экономического развития в мире. Но они должны подходить избирательно, выделяя средства, и сосредоточиться на усилении институтов и управления в бедных странах. Долгосрочное внимание к институтам и политике принесет нам два преимущества, если мы будем рассматривать вопросы экономического и политического развития во взаимосвязи. Власть закона имеет исключительное значение для создания обстановки, благоприятной для капиталовложений и экономического роста; она также составляет «либеральную» сторону либеральной демократии. Контроль над соискателями вложений и постоянными заказчиками гарантирует, что вкладываемые средства будут использоваться в интересах общественного блага, а не покровительства кому-либо, и, сдерживая хищническую коррупцию, одновременно способствовать развитию и становлению легитимных демократических политических систем.
Начиная с 1980-х гг. такие международные финансовые организации, как МВФ и Мировой банк, стараются применять принцип обусловленности при предоставлении ссуд на структурное регулирование; этот принцип мыслится как средство искусственного стимулирования требований реформ там, где он еще низок. Обусловленность приносила определенные результаты в стимулировании политических реформ в области макроэкономической стабилизации; на долгосрочное институциональное развитие в таких сферах, как власть закона и борьба с коррупцией, обусловленность оказывала значительно меньшее влияние. Политическая реформа предполагает краткосрочные решения в таких областях, как определение уровня процентных ставок или субсидий; ясно, что эти вопросы находятся в компетенции правительств. Институциональная реформа, напротив, предполагает изменение баланса действующих политических сил, что часто несет угрозу устоявшимся интересам. В последнем отношении внешние стимулы могут быть значительно сильнее, и в любом случае они могут быть эффективными только там, где существуют местные политические силы, которые сами заинтересованы в реализации этих стимулов.
Существует целый ряд причин того, что обусловленность в отношении предоставления внешних займов на структурное регулирование редко помогает повысить уровень требований институциональных реформ. Во-первых, обусловленность обычно предполагает, что деньги выделяются под обещания, а не в качестве вознаграждения за реально совершаемые действия. Во-вторых, принимается во внимание вопрос о том, не будет ли принятие поставленных условий благоприятствовать коррупции; поскольку международные финансовые институты и фонды сами по себе заинтересованы в предоставлении ссуд вне зависимости от реальных действий клиентов, они нередко стараются размывать критерии оценки целесообразности предоставления помощи. В-третьих, многочисленность целей заимодавцев и спонсоров означает, что даже если один заимодавец заинтересуется какой-либо страной, то вмешается другой и создастся дефицит. И наконец, сами заимодавцы заинтересованы в реформе микроуправления, выдвижении ряда условий, зачастую противоречивых, в которых нередко не учитывается политическая и социальная реальность, характеризующая страну-получателя. Старание правительств стран-получателей удовлетворить условиям заимодавца часто становится причиной общественного недовольства и волнений. Те правительства, которым удается этого избежать, оказываются в болоте бюрократической волокиты.
Одним из самых эффективных двигателей институциональной реформы явился процесс вступления в Европейский союз (ЕС) новых членов, в результате которого изменился институциональный пейзаж в Восточной Европе и за ее пределами. Действие названного механизма оказалось столь успешным благодаря тому, что расширение ЕС — это форма обусловленности, которая позволила избежать многих подводных камней, существующих при предоставлении займов на структурное регулирование. Членство в ЕС является мощным политическим экономическим стимулом для реформ; оно полностью оправдывает себя, страны — члены ЕС оказываются вознагражденными, когда реформа завершается. Критерии вступления в ЕС относительно прозрачны, их сложно затушевать. Более того, инициатива всегда исходит именно от тех стран, которые сами хотят вступить в ЕС; если у страны нет политической воли для вступления, никто не может ее принудить. Большинство стран — членов ЕС хотят, чтобы сообщество было менее многочисленным и более эксклюзивным.
Администрация Буша создавала программу Millenium Challenge Account (MCA), чтобы преодолеть ограничения, накладываемые такими многонациональными организациями, как Мировой банк, при предоставлении кредитов на социальное регулирование (114). В ней определен ряд характеристик управления как фундамент реформы, и она основана на обусловленности, при которой основная масса средств выделяется по завершении реформы: определены отправные пункты, которые должны наличествовать в стране, прежде чем она получит право подавать заявку на участие в программе. «Фундаментная» модель для «обоснования» помощи возлагает ответственность на страну-адресата, которая должна сама разработать предложения по реформе и провести их в жизнь; агентство содействия не решает за получателя, в чем тот нуждается.
При том, что МСА новаторски смотрит на развитие, последующие действия администрации Буша не представляются блестящими. Когда программа была провозглашена (в марте 2002 г.), администрация предлагала финансирование в размере 5 миллиардов долларов, что вдвое превосходит фонды СВР, предназначенные для бедных стран. Однако в 2005 г. Конгресс выделил на помощь только 1,75 миллиарда долларов. К началу второго президентского срока Буша администрация не выдала ни одного займа и была готова сделать исключение только для двух стран — Гондураса и Мадагаскара. Более того, критики говорят, что критерии характеристики управления составлены таким образом, что в соответствии с ними запрашивать займы могут только те государства, которые в финансировании не нуждаются, поскольку в них уже есть хорошие системы управления.
Вторая проблема, связанная с МСА, состоит в том, что агентство создавалось как новая организация, полностью принадлежащая США и исключительно ими финансируемая. Так как один из крупнейших недостатков иностранной помощи — недостаток координации действий спонсоров, похоже, что МСА может лишь дополнить существующее множество бюрократических требований новыми. Кроме того, характер соотношения МСА с другими сторонами деятельности правительства США в областях, о которых идет речь, неясен: предполагалось ли, что МСА будет дополнять текущую работу ААМР или в конце концов заменит последнее?
Рассмотрев историю развития успешных стран — от Кореи и Тайваня до Ботсваны и Уганды, — мы извлекаем ясный урок: институты не будут созданы, пока не возникнет настоятельная потребность в них внутри страны. Плохое управление, слабые институты, политическая коррупция и покровительство существуют потому, что некоторые действующие лица на политической сцене весьма заинтересованы в сохранении статус-кво. Если политическая воля, направленная против этих действующих лиц, не генерируется внутри общества, внешнее давление само по себе редко бывает эффективным, и эти актеры едва ли будут вытеснены с политической арены.
Во многих развивающихся странах настоящие институциональные реформы проходят за плотной завесой, втайне даже от хорошо информированных иностранных наблюдателей. Так, в Мексике федеральные выборы обычно проходили под жестким и откровенным контролем Институционно-Революционной партии (ИРП), которая много лет была у власти и тяжелым молотом нависала над политической жизнью Мексики*. Однако в 1996 г. Мексика сформировала Федеральный электоральный институт (Institute Federal Electoral, IFE), который с этого времени осуществляет наблюдение за выборами, обеспечивает населению овладение знаниями, необходимыми избирателю и гражданину, а также налагает на политические партии штрафы за нарушение правил финансирования избирательных кампаний. Сегодня IFE представляет собой большую организацию, имеющую 13 000 сотрудников и отделение в каждом штате и городе Мексики, благодаря чему федеральные выборы в этой стране проходят по меньшей мере так же чисто, как и выборы в США. И этого добились сами мексиканцы, относительно мало прибегая к содействию иностранных специалистов по организации выборов.