Реформирование институтов американской «мягкой силы»
Если Соединенные Штаты намерены распространять в мире политическое и экономическое развитие, им необходимо не просто пересмотреть концепцию проблемы развития в аспектах, касающихся вопроса об институтах, но и реформировать свои министерства и агентства, ответственные за продвижение развития и призванные конструировать американскую «мягкую силу».
* ИРП пришла к власти в 1929 г., сразу после создания.
Профессор Джозеф Най, некогда сотрудник администрации Клинтона, использует этот термин для характеристики способности государства добиваться желаемых результатов не путем военного или экономического принуждения, а при помощи привлекательности наших ценностей и нашего общества (115). Это определение охватывает не только типы названных институтов; скажем, предоставление займов на основе принципа обусловленности получателями их нередко воспринимается как насильственное действие. Тем не менее обсуждаемый термин хорошо подходит к таким организациям, как Государственный департамент, AAMP, Millenium Challenge Corporation, к различным средствам теле- и радиовещания, равно как и к организациям, призванным внедрять демократию и влиять на мировую политику мирными средствами. В отличие от американских военных, которые в период после окончания Вьетнамской войны перестраивались и в конце концов стали высокомотивированным и хорошо управляемым институтом, институты «мягкой силы», формировавшие внешнюю политику США, были до 11 сентября деморализованы, плохо организованы и недостаточно финансировались. После трагедии они получили значительное дополнительное финансирование, но результаты перемен оказались отнюдь не удовлетворительны, поскольку эти ведомства оказались перед лицом еще более глубоких проблем, связанных с их миссией и институциональной культурой.
Рассмотрим такой вопрос, как внедрение демократии на Ближнем Востоке, который администрация Буша сделала краеугольным камнем своей региональной политики. Система американских правительственных структур, призванных осуществлять распространение демократии, оставляет желать много лучшего. Власть здесь разделена между широким кругом ведомств и организаций. В их числе: Отделение демократии и управления, созданное в рамках ААМР, которое, действуя вкупе с региональными бюро ААМР, является крупнейшим — в долларовом выражении — распределителем средств; фонд «Национальный вклад в демократию» и действующие под его эгидой такие институты, как Национальный Демократический институт (НДИ) и Международный Республиканский институт (МРИ); Инициатива ближневосточного партнерства (ИБВП) и Отделение за демократию, права человека и труд, организованное в рамках структуры Государственного департамента. Публичная дипломатия является неотъемлемой частью политики распространения демократии, и в этой сфере полномочия также распределены между заместителем государственного секретаря по публичной дипломатии и общественным делам и Советом управляющих по вещанию, под руководством которого функционируют отдельные организации, в том числе «Голос Америки», радио SAWA, радиостанции «Свобода — Свободная Европа», «Алхурра», радио Фарда и т.п. Полной координации между ними нет, что означает дублирование функций, несогласованность действий и, зачастую, противоречие целей.
Сущность проблем американской «мягкой силы» значительно глубже, чем простая раздробленность институтов. Так, ААМР так и не сумело добиться профессионализма и чувства гордости, присущих Государственному департаменту и военным ведомствам, поэтому в 1990-е гг. поступило в подчинение к тому же Государственному департаменту (116). Бюджет последнего был «зарублен» Конгрессом, что означает, что данный вопрос был отдан на откуп отдельным конгрессменам. В 1990-е гг. ААМР страдало от непрекращающегося оттока персонала и утратило значительную часть своей способности контролировать осуществление рожденных в его недрах проектов процессов развития. В результате ныне в реальном осуществлении услуг в развивающихся странах оно во многом зависит от многочисленных некоммерческих контрагентов типа «Кемоникс интернэшнл», «Беаринг пойнт» или некоммерческих НПО.
Непонимание того, как следует использовать американскую «мягкую силу», стало очевидным входе процесса реконструкции в Ираке. Со времен переустройства Юга по окончании Гражданской войны Соединенные Штаты участвовали во многих проектах национального строительства, причем особенно активно в таких странах, как Гаити, Сомали, Босния и Косово. Впрочем, они извлекли маловато уроков институционального характера из опыта, приобретенного в ходе этих конфликтов. Администрация Клинтона попыталась внести какой-то порядок в хаотически проходивший процесс взаимодействия путем провозглашения Директивы Президента номер 56, документа, в котором определялись роли и задачи агентов и институтов, участвующих в ходе послевоенного процесса реконструкции. Но даже от этой малой институциональной попытки наведения порядка в стране администрация Буша отказалась накануне войны в Афганистане. В результате администрация оказалась вовлечена в два масштабных проекта государственного строительства — в Афганистане и Ираке, не имея в своем распоряжении опыта, уже накопленного в этой области правительством США. Администрация Буша молчаливо признала свои промахи, создав в рамках Государственного департамента службу координатора реконструкции и стабилизации, хотя нам еще предстоит увидеть, является ли учреждение этой службы оптимальным институциональным решением для выполнения данной функции и как много полномочий эта служба получит.
Очевидные трудности, с которыми столкнулась администрация Буша в Ираке, побудили специалистов к проведению ряда исследований, посвященных вопросу о том, как реорганизовать правительственные структуры США, дабы в дальнейшем они действовали эффективнее. Группа экспертов Центра глобального развития пришла к выводу о необходимости создания — на правительственном уровне — министерства развития, аналога британскому Департаменту международного развития; этому ведомству следовало бы поручить контроль над деятельностью американских организаций в области глобального развития (117). Однако сомнительно, что Конгресс станет всерьез рассматривать вопрос о придании ААМР статуса министерства, если только члены Конгресса не почувствуют в полной мере, что такой ход принесет хорошие результаты. В сущности, уместным могло бы стать другое, более радикальное хирургическое вмешательство. Возможно, более разумным было бы не расширение полномочий ААМР, а отделить от агентства его наиболее эффективно действующие структуры, такие как Отделение по чрезвычайным ситуациям и реконструкции или Отдел переходного развития, и объединить их в единое агентство реконструкции, оставив проблемы долгосрочного развития обновленной Millenium Challenge Corporation (118).
Если Соединенные Штаты намереваются способствовать экономическому и политическому развитию путем строительства институтов, они должны прибегнуть к радикально иному подходу. Модель, предлагаемая МСА, в основе своей солидна, но Вашингтон должен согласиться, что инициативы эти должны финансироваться как должно, чтобы развивающиеся страны могли получить реальный стимул, чтобы присоединиться к данной программе. Кроме того, американцам необходимо научиться терпению. Они не могут рассчитывать на ежегодную адекватную отдачу, поскольку строительство институтов часто зависит от политических возможностей. Для достижения оптимальных условий требуется время. Было бы правильно, если бы страна провела основную работу по осуществлению реформы, прежде чем обратиться за помощью по программе МСА, имея перед собой стимул, а не за спиной — предварительное согласие на спонсорское вливание.
Последний вопрос при переосмыслении роли институтов американской «мягкой силы» относится к тому, каким образом государственные ведомства США будут взаимодействовать с остальным миром. Создавая программу Millenium Challenge Account, администрация Буша избрала вариант учреждения нового, исключительно американского ведомства, а не какого-либо более амбициозного международного института. Если бы таковой был создан, он мог бы проводить в жизнь новаторский подход в духе МСА, но тогда в финансирование были бы вовлечены разные государства, что повлекло бы за собой проблему координации спонсорских действий. Администрация отказалась от такого варианта, поскольку хотела сохранить за собой контроль (и потенциальное доверие), но еще и потому, что презрительно относилась к международным институтам типа Мирового банка и считала, что Соединенные Штаты лучше справятся с задачей в одиночку.
Было ли данное решение наилучшим — отнюдь не ясно. В годы второго срока Буша программа МСА продвигается с трудом. Похоже, что эта инициатива будет иметь гораздо более скромный размах, нежели это замышлялось при ее провозглашении в 2002 г. Возможно, для Соединенных Штатов было бы лучше не осуществлять новые вливания в ААМР, а обратиться к Мировому банку и другим международным финансовым институтам. Но администрации Буша претит идея создания новых международных институтов, так что едва ли она оставит после себя какие-либо устойчивые структуры, способные заниматься поддержанием мирового порядка.