Война в Ираке выявила ограниченность благодетельной гегемонии США. Но она также выявила границы влияния существующих международных институтов, в первую очередь ООН, чьи санкции в Европе считали лучшим обоснованием для какой-либо внешней акции. ООН не смогла ни ратифицировать решение правительства США о начале войны, ни помешать Вашингтону действовать по собственному усмотрению. С какой стороны ни посмотреть, ООН оказалась бессильна.
В современном мире не существует международных институтов, способных обосновать легитимность коллективных акций, поэтому первостатейной задачей нового поколения политиков является создание новых институтов, способных добиться оптимального равновесия между легитимностью и эффективностью. После двух с лишним столетий политического развития у нас имеется относительно хорошее понимание того, как создаются институты, действующие в установленных рамках и подотчетные мировому сообществу, и в то же время эффективные в отношении отдельных государств по схеме «сверху вниз». Однако у нас сегодня нет адекватных институтов, приспособленных для горизонтального межгосударственного взаимодействия.
Необходимость горизонтального взаимодействия стала действительно решающей по двум причинам. Первая: глобализация предполагает, что общества все в большей степени начинают составлять экономическое и культурное единство. Технологические новации или новые инвестиции могут приводить к росту безработицы, новым культурным влияниям или к ущербу для окружающей среды внутри страны. Способность стран, или, точнее говоря, действующих лиц, представляющих эти страны, осуществлять влияние вне зоны их юрисдикции, колоссально возросло.
Во-вторых, реальный вес Соединенных Штатов на международной арене привел к возникновению естественного дисбаланса: США оказывают влияние на многие страны мира, тогда как те не имеют такого же ответного влияния. Этот факт становится разительно очевидным в военной сфере: США способны менять правительства на территориях, лежащих в 8000 миль от своих границ. Но неравенство проявляется и во множестве других областей: сельскохозяйственные субсидии или изменения правил торговли могут уничтожить целый сектор экономики той или иной развивающейся страны. Немногие верят в то, что правительство Соединенных Штатов настолько исполнено благих намерений или мудрости, чтобы использовать свое одностороннее влияние в интересах всех стран, не подчиняя американскую мощь каким-либо формальным ограничениям.
Само существование ООН в некотором отношении мешает сторонникам как правых, так и левых взглядов составить ясное представление о мировом правительстве и международных институтах. Правые ассоциируют мировое правительство с ООН; поскольку эта организация нередко становится мишенью для критики, правые силы могут вообще отвергать идею мирового правительства. Но в современном мире существуют серьезные элементы мирового управления, не связанные с ООН и ее дочерними организациями. Вся деятельность мирового масштаба, от банковских предписаний до регулирования стандартов безопасности коммуникаций, принятых в Интернете, проводится посредством новых, зачастую весьма сложных институтов, которые не вписываются в традиционные представления о международном сотрудничестве. Старая реалистическая схема международных отношений, согласно которой мироустройство складывалось исключительно на основе суверенных национальных государств, уже не подходит для мира, возникающего на наших глазах, и в будущем не сможет обеспечить легитимность и эффективность деятельности на международной арене.
С другой стороны, американские левые, равно как и многие европейцы, склонны переоценивать значимость ООН. Они возлагают чрезмерно большие надежды на способность этой организации решать проблемы мировой экономики и глобальной безопасности. Нам известно, что ООН может успешно действовать в таких областях, как поддержание мира и национальное строительство, но она структурно ограничена в отношении легитимности и эффективности. Сомнительно, что какие-либо реформы, возможность которых сегодня рассматривается и которые представляются осуществимыми в политическом плане, смогут разрешить стоящие перед ООН проблемы.
Реалистические схемы международных акций, эффективных и легитимных одновременно, должны подразумевать создание новых институтов и адаптацию существующих к новым условиям. Обоснованной целью американской внешней политики станет создание системы многочисленных, порой частично дублирующих друг друга, а то и конкурирующих между собой институтов, то есть того, что можно назвать сверхмногосторонностью. В новом мире ООН не перестанет существовать, но она превратится в часть ряда организаций, обеспечивающих легитимную и эффективную деятельность на международной арене.
Основная проблема, стоящая ныне перед ООН, — это проблема легитимности. Дело в том, что членство в ООН зависит не столько от принципа справедливости, сколько от формального суверенитета. Это означает, что ООН не требует от своих членов демократических основ правления или соблюдения прав человека в отношении их граждан (119). Нынешние практические требования ООН к ее членам приспособлены к реалиям мировой политики того времени, когда ООН создавалась, и этот факт во многих отношениях отрицательно сказывается на деятельности организации, в которую с самого начала входят авторитарные, построенные на насилии или попросту недемократические государства.
Идеологические конфликты времен «холодной войны» в конечном счете сводились к разногласиям относительно фундаментальных принципов справедливости, и потому неудивительно, что ООН нередко оказывалась парализованной и бессильной в вопросах, связанных с международной безопасностью. Окончание «холодной войны» породило надежды на то, что организация вновь обретет эффективность, поскольку в мире возникнет более широкий консенсус относительно главнейших воззрений на права человека и проблемы демократии. Однако хотя представители большинства стран — членов ООН на словах выражали свою приверженность демократическим принципам, многие из этих стран были крайне далеки от демократии. Но при этом все они продолжали считаться уважаемыми членами организации. Таким образом, получалось, что место представителя США во главе Комиссии ООН по правам человека по ротации могло перейти к представителю Сирии, а в 2003 г. его кресло занял представитель Ливии.
Американцы в гораздо большей степени, чем европейцы, склонны обращать внимание на отсутствие легитимности членства в ООН, которое было бы основано на принципах демократии, и именно этим обстоятельством можно объяснить более ярко выражаемое недоверие американцев к данной организации и их нежелание следовать многим ее предписаниям. Отчасти это недоверие к ООН вызвано существенными различиями во взглядах американцев и европейцев на понятие демократического суверенитета.
Еще одним источником недоверия США к ООН является побочный эффект особых отношений Америки с Израилем и роли, которую ООН много лет играла в ходе арабо-израильских конфликтов. Генеральная Ассамблея ООН приняла ряд резолюций, которые в Израиле и Соединенных Штатах были восприняты как несбалансированные и откровенно проарабские; наибольшее неприятие вызвала резолюция 1975 г., известная под названием «Сионизм есть расизм» (120). Европейцы же, напротив, склонны возлагать на Израиль вину за то, что эта страна вызывает к себе неприязненное отношение в мире. На протяжении многих лет Соединенные Штаты использовали свое право вето в отношении резолюций СБ, которые представлялись направленными против Израиля, и потому привыкли противостоять мнению большинства в рамках этой организации.
Вторая проблема ООН связана с эффективностью ее деятельности в отношении серьезных угроз мировой безопасности. Статья 51 Устава предписывает, что применение силы должно санкционироваться СБ. Но СБ, состав которого определяется составом коалиции, одержавшей победу во Второй мировой войне, сознательно создавался как слабый институт; право вето, которым наделены пять его постоянных членов, гарантирует, что он не станет действовать против их национальных интересов. В годы «холодной войны» коалиция победителей распалась, после чего СБ уже не мог достичь единства мнений своих членов по поводу силовых ответов на угрозы безопасности. (Единственным исключением стал корейский вопрос в 1950 г., когда Советский Союз по недальновидности вышел из СБ, позволив тем самым остальным четырем постоянным членам проголосовать за интервенцию.) После окончания «холодной войны» СБ единодушно санкционировал акцию сил ООН после вторжения Ирака в Кувейт. Но в последующее десятилетие ООН не сумела провести в жизнь свои резолюции о разоружении Багдада, что в 2003 г. стало причиной новой американской интервенции.
Тот факт, что ООН неспособна санкционировать применение силы при возникновении серьезных угроз безопасности, не означает, что эта организация не может играть важной роли в послевоенной реконструкции и других актах национального строительства. Именно так случилось в Конго, Сальвадоре, Мозамбике, Восточной Славонии (Хорватия), Боснии и других странах. Но даже при том, что ООН обеспечивает легитимность власти и является полезным инструментом поддержания мира и операций по стабилизации, и здесь ограниченность ее возможностей очевидна. Громоздкость механизма принятия решений в СБ мешает этому органу сосредоточить в своих руках ответственность за обвинения в адрес одной из сторон в конфликте и тем самым переходить от поддержания мира к установлению мира (121). ООН не является иерархической организацией, способной предпринимать решительные действия. Она может действовать только на основе консенсуса и притом частично зависит от своих главных спонсоров, то есть Соединенных Штатов, стран Европы и Японии, в использовании материальных средств, военных сил и техники.
На протяжении многих лет неоднократно вносились предложения об изменениях в составе СБ, которые отражали бы перемены в распределении влияния в мире и тем самым усилили легитимность Совета. Трудно сказать, сработает ли какая-либо из предложенных схем, втом числе краткосрочного или крупномасштабного кризиса. Нынешние его члены наложат вето на любое предложение, принятие которого лишит их части их сегодняшнего влияния, а включение в состав СБ новых членов неизбежно вызовет недовольство других стран, которые сочтут, что имеют такие же права на членство.
Даже если состав постоянных членов СБ будет расширен или изменен, проблема, касающаяся коллективных акций, не исчезнет. Более широкий состав СБ с большим числом постоянных членов, обладающих правом вето, приведет к еще большему параличу этого органа, нежели это имеет место сегодня. Изменение принципа консенсуса на принцип большинства голосов — в той или иной форме — угрожает тем, что СБ станет более активным, чем это хотелось бы каждому из его членов. Соединенные Штаты, которые нередко оказываются в изоляции при голосовании в СБ, в наименьшей степени готовы поддержать отказ от принципа единогласия. Перед нами стоит серьезный вопрос: выиграет ли весь мир от появления сверхмощной ООН, которая была бы полномочна санкционировать широкое применение силы, когда власти многих входящих в организацию государств не обладают достаточной мудростью или легитимностью для силовых действий. Наиболее вероятно, что подобное санкционирование применения силы немедленно приведет к исчезновению организации как таковой.
Если в итоге оказывается, что ООН нереформируема, чем ее можно было бы заменить? Вероятный ответ: не другим глобальным институтом, а сетью международных организаций, которые могли бы обеспечить мощь и легитимность акций, направленных против различных покушений на мировой порядок. Класть все яйца в единственную корзину одного всемирного института — это либо путь к тирании, если этот институт будет обладать действительно широкими полномочиями, или к неэффективности — то есть к положению, во многом напоминающему сегодняшнее состояние ООН. Наш мир слишком многообразен и сложен, чтобы за ним могла надзирать единая всемирная организация. Идея истинного либерализма предполагает не единый, всеобъемлющий, внедряемый силовыми методами либеральный миропорядок, а систему институтов и институциональных установлений и соответственно контроль правительств над целым рядом вопросов, связанных с безопасностью, защитой окружающей среды и другой тематикой.
Мир многочисленных конкурирующих между собой и отчасти дублирующих функции друг друга международных институтов уже формируется на протяжении последних десятилетий, прежде всего в экономической сфере, но при растущем влиянии перемен на подходы к проблемам международной политики. Все международные институты сегодня столкнулись с необходимостью идти на те же компромиссы, на которые были вынуждены пойти Соединенные Штаты в преддверии войны в Ираке. Институты, которые считаются легитимными (например, ООН), недостаточно эффективны, тогда как эффективные институты (такие как «коалиция желающих» с США во главе) не рассматриваются как легитимные. Необходимость в эффективных институтах наблюдается во всем мире и отражается в многообразии новых форм международного сотрудничества.
Ниже приводится таблица, иллюстрирующая существующую структуру институтов. На одном конце спектра располагаются официальные, традиционные, созданные на основе договоров международные организации, такие как ООН, Мировой банк или НАТО; именно их названия приходят на ум большинству людей, когда они слышат слова «мультилатеральный»*. Эти институты были созданы суверенными государствами, которые делегировали международным организациям свои полномочия путем заключения официальных юридических соглашений. Их деятельность прозрачна, поскольку правила, которым они следуют, обсуждались и закреплялись в открытых соглашениях, и они подотчетны государствам, которые их создавали.
На другом конце спектра располагаются неформальные формы кооперации, которые зачастую официально не зарегистрированы в рамках международного законодательства, и в них, как нередко случается, участвуют стороны, не являющиеся государствами как таковыми, и действующие для них правила часто могут меняться, обсуждаться в оперативном порядке и иногда не фиксируются в письменной форме.
* Мультилатеральный — многосторонний (лат.). Мультилатеральным договором называется договор, заключенный между более чем двумя государствами.
Примером может служить кодекс корпоративного поведения, принятый, скажем, производителем текстиля и группой профсоюзов или неправительственных организаций, призванных представлять интересы людей, работающих на этого производителя в развивающейся стране. Другой пример — так называемое «мягкое право», то есть не имеющие обязательной силы соглашения, подобные Договору об ограничении стратегических вооружений (ОСВ), который так и не был ратифицирован; этим соглашениям стороны следуют скорее из прагматических, нежели из юридических соображений (122).
В отличие от официальных институтов эти формы сотрудничества часто являются непрозрачными и принимаются сторонами, никому не подотчетными (123). И все-таки субъекты международной политики прибегают к этому типу сотрудничества, поскольку он обеспечивает оперативность решений, гибкость и относительную легкость ведения переговоров. Так, в приведенном ранее примере производитель текстильной продукции мог бы обратиться в ВТО, где получил бы официально принятые правила поведения в трудовых отношениях при осуществлении коммерческих проектов, но к такому соглашению было бы сложно, если не вовсе невозможно, прийти, а если бы оно все-таки было достигнуто, то, вступив в силу, страдало бы от отсутствия гибкости.