Америка на распутье: Демократия, власть и неоконсервативное наследие

Автор: Фукуяма Ф.

Миросозерцание Хозяев Мира. Классика. Категория: Фукуяма Фрэнсис Ёсихиро

Страница 29 из 31

Легитимность — эффективность Примеры и типы международного сотрудничества

*Некоммерческая организация, ответственная за предоставления доменных имен верхнего уровня в Интернете

Между этими двумя крайностями находится множество других институциональных возможностей. Например: многие международные стандарты на широкий круг продуктов, от фотоаппаратов до фанеры, устанавливались Международной организацией по стандартизации (ISO, МОС), созданной в 1946 г. Ныне она координирует работу устанавливающих стандарты организаций в более чем ста странах. Технические комитеты, подкомитеты и рабочие группы МОС включают в себя не только официальные организации, но и представителей частного предпринимательства, потребителей, деловых кругов и других слоев населения, на интересы которых может повлиять введение того или иного стандарта (124).
Сами по себе устанавливаемые МОС стандарты представляют собой образчики скорее частного, нежели публичного права: принятие их носит добровольный характер, и организация не обладает механизмами принуждения. Впрочем, часто стандарты МОС становятся законами, если государства или наднациональные организации, такие как ЕС, принимают их как основания для легальной торговли, и тогда они приобретают силу механизмов государственного принуждения.
Кроме всего этого, существует совершенно отдельный аппарат регулирования, который Анна- Мари Слотер определяет как «межгосударствеонизм» (125). Эти соглашения предполагают взаимопонимание и переговоры, предпринимаемые лицами, находящимися на государственной службе, но нередко идущими на неофициальные шаги на среднем бюрократическом уровне, которые не получают официальной санкции со стороны высших правительственных кругов своих стран. Система межправительственных соглашений обычно заканчивается принятием меморандумов о взаимопонимании, а не подписанием официальных договоров или соглашений, и, безусловно, находится между двух крайностей, обозначенных в нашем континууме. Это означает, что меморандумы о взаимопонимании более легитимны, поскольку они принимаются представителями суверенных государств, но менее прозрачны (в некоторых случаях гражданин США должен подавать «Запрос о свободе информации», чтобы получить возможность ознакомиться с текстом такого меморандума) и предполагает меньшую степень ответственности, чем официальное соглашение.
Известны сотни, если не тысячи международных институтов, ныне заполняющих пространство между крайними точками представленного в таблице спектра. Эти институты регулируют буквально все: от банковских расчетов до протоколов о средствах связи, выводов спутников на орбиту, качества продуктов питания, сохранности окружающей среды или защиты прав потребителей. Большинство из них предполагает сотрудничество общественных и частных организаций, когда корпорации, торговые палаты, НПО и другие негосударственные формирования непосредственно участвуют в установлении правил поведения на международной арене. Мы не располагаем их на официальном конце нашего спектра (в отличие от организаций, созданных на основе договоров), поскольку официальные организации слишком медлительны, громоздки и негибки и потому не могут представить нам механизмы принятия правил поведения, потребность в которых испытывает современная мировая экономика.
Что мы можем заключить, глядя на быстро растущее многообразие типов международных или многонациональных институтов? Такие консервативные критики международного права, как Джон Болтон или его единомышленник (более последовательный) Джереми Рабкин, отмечают избыточное делегирование полномочий по принятию решений бесчисленным международным органам, полномочий, которые, по большому счету, должны оставаться в соответствии с конституциями под контролем органов власти отдельных стран (126). Данная проблема существует в отношении таких официальных институтов, как ООН или Международный суд ООН, но она становится в еще большей степени актуальной, когда речь заходит о структурах, располагающихся в неофициальной зоне нашего спектра. Единственными надежными механизмами обеспечения политической ответственности и принуждения к исполнению правил на сегодняшний день остаются властные вертикали, существующие в традиционных государствах. Когда правила международного поведения устанавливаются не посредством прямых соглашений между государствами, а решениями международных организаций, обладающих слабой или неясно определенной ответственностью, или же через горизонтальные связи между разнообразными общественными и частными организациями, участвующими в международных делах, принципы демократии игнорируются, и демократия как таковая отходит на задний план.
Кто-то может сказать, что многие вышеперечисленные международные организации занимаются сравнительно бесспорными техническими вопросами типа стандартизации и т. п. и поэтому вопрос об их демократической ответственности не имеет первостепенного значения. Многие граждане слабо представляют себе, чем занимаются МОС, Codex Alimentarius* или Международная организация гражданской авиации, и потому не склонны настаивать на общественном контроле над их деятельностью. Однако насколько мало ни была осведомлена общественность о функционировании той или иной организации, важно, не нарушается ли ключевой принцип демократической ответственности. Кроме того, многие
вопросы, находящиеся в компетенции этих организаций, приобретают все большее политическое значение.

* Комиссия Codex Alimentarius, созданная в 1963 г. по инициативе Всемирной продовольственной организации (ФАО) и Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), призвана устанавливать стандарты на продукты питания.

Так, МОС уже смещает фокус своего внимания с традиционных для нее вопросов установления стандартов на продукцию в пользу стандартизации для услуг. Вместо стандартов качества продуктов, которые были предметом заботы МОС в 1980-е гг., в 1990-х гг. организация занялась сертификацией состояния окружающей среды. Экологические правила не имеют чисто технический характер; их установление предполагает серьезные политические дебаты между европейскими и американскими компаниями и заинтересованными группами относительно того, когда и каким образом должны выдаваться сертификаты. Точно так же технический, на первый взгляд, вопрос о безопасности продуктов питания, контролируемый в рамках Программы по продовольствию и сельскому хозяйству, оказался откровенно политизирован в результате возникновения разногласий между Европой и Америкой о генетически модифицированных продуктах (127).
Суть дискуссии не в правильности или неправильности тех или иных решений, не в правоте или неправоте тех или иных организаций, а всего лишь в том, существует ли уже в действительности мир сверхмногосторонности. Сегодня международное сотрудничество осуществляется под руководством новых институтов, чей облик не соответствует традиционным моделям организаций, созданных на основе официальных договоров между суверенными государствами. И не случайно, что эти новые организационные формы изначально возникли в целях стимуляции технического и экономического сотрудничества. Дело в том, что мировой бизнес требует принятия эффективных решений. Официальные организации, подотчетные суверенным государствам и действующие на основе их инструкций, показали свою неэффективность и неспособность соответствовать потребностям современного мирового бизнеса. Ради эффективности принимаемых в экономической области решений мы пошли на компромисс в отношении легитимности, прозрачности и подотчетности. Трудным остается вопрос о том, как сбалансировать противоречивые задачи легитимности и эффективности.
В новейшей истории мы находим пример вопроса, при решении которого нужно найти этот баланс. Имеется в виду вопрос о том, как в Интернете присваиваются доменные имена. ICAAN, Интернет-корпорация по присвоению имен и номеров, была создана в 1998 г. администрацией Клинтона как частная некоммерческая организация, штаб-квартира которой разместилась в Калифорнии, с целью присвоения и регулирования так называемых доменных имен верхнего уровня (с использованием расширения .com или .org) в интересах министерства торговли, которое является владельцем головной директории всех адресов в Интернете. Структура ICAAN необычна для организации, которая выполняет официальные регулирующие функции и является, в сущности, международным регулирующим органом. Первоначально ею управлял совет директоров, состоявший из пяти специалистов по информационным технологиям (ИТ), чья деятельность была непрозрачной и неподотчетной для общественности, и не только вне США, но и для американских граждан (128).
Причина того, что ICANN создавалась именно в такой форме, состояла в следующем: американские специалисты но ИТ сочли, что существующий глобальный регулирующий орган, Международный союз телекоммуникаций (МСТ), безнадежно медлителен и бюрократизирован. МСТ является одной из старейших международных организаций в мире; он был основан в 1865 г., то есть почти на столетие раньше ООН. Он представляет собой официальную, основанную на договорной основе организацию, которая устанавливает телекоммуникационные тарифы и стандарты путем переговоров между странами, являющимися ее членами. Напротив, ICANN создавалась по модели Международного комитета по инженерным проблемам (IETF), который отвечал за выработку коммуникационных протоколов, без чего Интернет не мог бы функционировать. ICANN была свободной, неформальной структурой, в которую вошли многие компании из Калифорнии, участвовавшие в работе IETF и исполненные желания скопировать ее динамичный и демократичный стиль принятия решений (129).
Оказалось, что единственная проблема ICANN заключалась в том, что, каковы бы ни были достоинства этой организации с точки зрения эффективного принятия решений, она выглядела абсолютно нелегитимной в глазах многих влиятельных акционеров, на интересы которых влияли в конечном счете ее решения. Юрист-теоретик Майкл Фрумкин считает, что ICANN была рождена как организация нелегальная и неконституционная, на которую, как и на все американские регулирующие органы, должно распространяться действие Административного процедурного акта 1946 г., в котором содержатся официальные требования к прозрачности и подотчетности деятельности подобных организаций (130). Отказ от признания легитимности ICANN достиг такого уровня, что уже в 2005 г. в мире стали раздаваться многочисленные требования о роспуске этой организации и о передаче ее функций МСТ. Ирония здесь в том, что значительная доля эффективности в этой ситуации будет принесена в жертву видимой легитимности официального органа.
Может показаться, что предшествовавшие дискуссии о непрозрачной деятельности таких организаций, как МОС или ICANN, не имеют отношения к эмоциональным прениям о мультилатерализме и международной легитимности. Но перед нами аспекты одной проблемы. С одной стороны, официальные международные организации, считающиеся легитимными, будь то СБ ООН или МСТ, безнадежно неэффективны; с другой стороны, эффективные формы международного сотрудничества, от «коалиций желающих» до ICANN, легитимными не считаются. Эффективное принятие решений неизбежно требует делегирования полномочий, однако при этом именно это делегирование создает проблемы, связанные с легитимностью.
Очень сложно определить принципиальную позицию относительно того, каким должен быть компромисс. Левые в целом требуют от Соединенных Штатов подотчетности в тех случаях, когда речь заходит о военной интервенции, но при этом охотно принимают результаты неформальных переговоров о корпоративном кодексе поведения, если это — единственный путь к установлению правил деятельности многонациональной корпорации. С другой стороны, консерваторы исполнены недоверия к НПО и возникающим при их участии неофициальным международным институтам в силу их неподотчетности. Но они поддерживают деятельность институтов, имеющих гибкую структуру и в большой степени никому не подотчетных, но облегчающих функционирование мировой экономики. И они, безусловно, не согласны с требованиями официальной подотчетности при принятии решений, связанных с проблемами безопасности.
В сфере безопасности сверхмногосторонность представляет собой один из возможных подходов к проблеме коллективных действий, что и продемонстрировала война в Ираке. Так как ООН и впредь будет ограничена в своих возможностях разрешать вопросы, вызванные серьезными угрозами международной безопасности, например, со стороны стран-изгоев, использующих ОМП, или возникающие в результате конфликтов, в ходе которых мир может быть установлен только с применением силового давления. Многочисленные организации, перекрывающие функции друг друга географически и в сферах влияния, позволяют Соединенным Штатам и другим державам создавать «форумы» — инструмент, пригодный для облегчения международного сотрудничества. Именно это произошло во время конфликта в Косово: вето России в СБ не позволило Соединенным Штатам приступить к активным действиям, и тогда они и их европейские союзники обратились к НАТО, принимая во внимание то, что Россия не является членом этой организации. Североатлантический альянс, при всей своей неповоротливости в организации оперативных действий, обеспечил для военной интервенции легитимность, которую не могла обеспечить ООН.
Итак, НАТО придает второе дыхание организации системы безопасности после краха проекта Европейской конституции. В Европе голлисты традиционно недооценивали роль НАТО* и отдавали предпочтение ЕС, так как рассчитывали, что последний станет единым противовесом американскому влиянию. Однако шокировавшие мир отрицательные результаты референдумов по Европейской конституции в середине 2005 г. во Франции и Голландии отложили на неопределенный срок дальнейшее объединение Европы. Похоже, что в этих двух ведущих странах Европы общественность заявила своим политическим элитам, что предпочитает более свободный альянс в рамках ЕС, основанный на национальном суверенитете и многообразии. Это событие открыло перед НАТО новые вдохновляющие перспективы.

* Франция вышла из военной организации НАТО в 1966 г., то есть в период президентства Ш. де Голля.

НАТО испытывает меньше проблем, связанных с легитимностью, нежели ООН. Все члены альянса являются истинными либеральными демократиями, все они имеют общие фундаментальные ценности и основываются на одинаковых государственных институтах. НАТО — организация, многие члены которой настроены дружественно по отношению к Соединенным Штатам, в особенности после того, как в состав НАТО вошли обновленные государства Восточной Европы. Франция, главный оппонент Вашингтона, в значительной степени дистанцировалась от НАТО, а Россия и Китай не имеют возможности наложить вето на решения этой организации. Поскольку деятельность НАТО основана на принципе консенсуса, эффективность ее в принятии решений в большой степени страдает. Как уже было отмечено, неповоротливость военной машины НАТО в дни войны в Косово стала одной из причин того, что некоторые представители администрации Буша высказались за унилатерализм (односторонность). И все же в последние годы НАТО принадлежала важная роль в поддержке усилий США в достижении их целей в Афганистане и Дарфуре*.

* Дарфур — историческая область на территории Судана.

После войны в Ираке многие неоконсерваторы утверждали, что принципиально не были унилатералистами; в ответ на вопрос о том, в пользу какой мультилатеральной организации они хотели бы высказаться, они указывали на НАТО. Но не стоит воспринимать подобные утверждения всерьез: они отвергли и НАТО, когда альянс отказался поддержать США в Ираке. Желание действовать в рамках многосторонней организации еще не означает только получение поддержки на твоих собственных условиях; последнее — только одна из форм унилатерализма.
Если бы Соединенные Штаты серьезно вознамерились в будущем действовать через альянс НАТО, они стали бы требовать легитимной санкции на свободу действий. Североатлантический альянс поддержал вторжение в Афганистан, но не военные действия в Ираке. Если бы Соединенные Штаты согласились пройти не «глобальный тест», а тест, представляемый большинством развитых демократий мира, то им в конце концов пришлось бы отступить и пойти на известное самоограничение. Изменять мнение под влиянием этой — ключевой — группы стран не есть дурная привычка вашингтонских политических лидеров.
В ответ на принятие такого рода ограничений на свои действия Соединенные Штаты могли бы, и не без оснований, потребовать упрощения принятия решений в НАТО. В мирное время эта организация принимает решения на основе консенсуса, и необходимость согласия всех членов альянса на бомбардировку определенных объектов в Косово весьма затруднила активные действия его членов. Сейчас, когда в НАТО входят двадцать шесть государств, было бы небесполезно вырабатывать другие формы принятия решений, которые основывались бы на системе пропорционального голосования или делегирования полномочий более узкому исполнительному комитету.
Перед нами — поле для творческого подхода к созданию новых многосторонних организаций по безопасности. Например, безопасность Восточной Азии после окончания Второй мировой войны базировалась на двусторонней, основанной на договоре системе альянсов, центр которой располагался в Вашингтоне. Однако биполярность, заданная «холодной войной», послужила причиной создания более сложной ситуации: Северная Корея вдруг явила собой непосредственную угрозу безопасности региона; Китай сделался источником долгосрочной опасности, и в то же время он способен помочь справиться с опасностью, исходящей из Кореи; Южная Корея обратилась лицом к северному соседу и спиной к Соединенным Штатам; Япония ищет союза с Соединенными Штатами, который мог бы стать противовесом для союза Китая и Северной Кореи. В то же время есть новые мультилатеральные институты, такие как «АСЕАН плюс три»* и Южно-азиатский саммит, в которых не участвуют США. Ныне существует больше возможностей для создания новых альянсов и институтов, чем когда-либо, начиная с 1950-х гг.

* Имеются в виду Китай, Япония и Южная Корея, которые членами АСЕАН (Ассоциации государств Юго-Восточной Азии) не являются.

Основной стратегический вопрос в этой области заключается в том, будут ли новые политические структуры включать Китай. Возможно было бы, скажем, создание на основе шестисторонних переговоров* по северокорейской ядерной программе постоянной организации, состоящей из пяти членов. Такая организация могла бы стать форумом для обсуждения вопросов безопасности в регионе, подобно Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) (131). Альтернативой могла бы быть коалиция демократических государств Восточной Азии, в которую первоначально могли бы войти Соединенные Штаты, Япония, Австралия, Новая Зеландия и, возможно, Индия. Вначале они действовали бы в интересах создания интегрированной экономической зоны, а впоследствии могли бы выработать и проект пакта о безопасности. При существующем положении вещей Япония выступила бы против создания многосторонней организации, включающей Китай, а большинство стран — членов АСЕАН стали бы возражать против зоны свободной торговли, в которую эта страна не входила бы. В сверхмногостороннем мире Соединенные Штаты могли бы добиваться реализации обоих вариантов — с участием Китая и без такового. Первый станет путем к принятию Китая в сообщество и, таким образом, доказательством признания его растущего влияния в мире; второи послужит страховкой от открыто агрессивного поведения Китая.

* В шестисторонних переговорах принимали участие США, КНДР, Южная Корея, Китай, Япония и Россия. В ноябре КНДР вышла из этих переговоров.

Многие американцы справедливо критикуют ООН за то, что в ее состав входят недемократические государства, а также за то, что она превратилась в трибуну, с которой эти недемократические государства могут лицемерно критиковать Соединенные Штаты и другие подлинно демократические страны (например, Израиль) по надуманным поводам. Такая критика исходит из постулата о том, что мир нуждается в союзе демократических государств, основанном на первоначальной концепции Лиги Наций, о чем говорил еще Иммануил Кант. (Проект Канта в отличие от реальных Лиги Наций и ООН требовал, чтобы в странах — членах такого союза существовала республиканская форма правления.) Одной из таких организаций является НАТО, но она включает в себя только демократические государства Европы и Северной Америки.
Более широкая организация демократических государств также фактически существует — в форме группы, получившей название «Сообщество в поддержку демократии» (СПД). Она была создана в 2000 г. в Варшаве при поддержке администрации Клинтона. Ее членами стали многие государства из Восточной Европы, Латинской Америки и Восточной Азии, испытавшие демократические преобразования начиная с 1970-х гг. в ходе «третьей волны» демократизации. Однако после этого СПД осталось, по существу, невидимым: эта организация, не имеющая работающего на постоянной основе персонала или секретариата, существует, но не имеет четко очерченных целей и задач. СПД могло бы исполнять свою миссию распространения демократии, осуществляя контроль над выборами, проводя учебные семинары и прибегая к другим формам работы, которые практикует ОБСЕ. Но этого не случится, так как отсутствуют ресурсы и поддержка со стороны более благополучных стран.
Если бы больше внимания обращалось на институциональное развитие СПД, последнее сыграло бы более серьезную роль в становлении демократий на Ближнем Востоке после событий 11 сентября. Администрация Буша сделала средоточием своих усилий по внедрению демократии войну в Ираке, по всей видимости, игнорируя нужды палестинцев. В то время как граждане многих государств Ближнего Востока жаждут демократии для себя самих, антиамериканские настроения в данном регионе настолько сильны, что люди часто желают дистанцироваться и от Соединенных Штатов, и от американской поддержки. Если бы идея внедрения демократии в странах «Большого Ближнего Востока» исходила не от Вашингтона, а от СПД, она могла бы с большей готовностью быть принята в регионе.
Джереми Рабкин приводит серьезные аргументы в пользу того, что мировой порядок в XXI веке должен строиться на государственном суверенитете, поскольку только суверенные государства являются субъектами международной политики, которые сочетают демократическую легитимность со способностью (хотя бы потенциальной) установить господство закона. По его мнению, международное сотрудничество легитимно, но оно должно осуществляться л ишь при условии, что полномочия, делегированные международной организации, четко определены и ограничены, а последнее слово остается за государствами (132).
Это, весьма традиционное, понимание мирового порядка, основанного на государственном суверенитете, имеет под собой немало оснований. Как показывает Рабкин, эта доктрина первоначально предназначалась для того, чтобы умерить устремления государств после длительной эпохи религиозных войн в Европе, когда государства предпринимали попытки изменить внутренний порядок у своих соседей. Однако здесь мы сталкиваемся с рядом проблем.
Во-первых, рассматриваемая концепция несовместима с внешней политикой, направленной на улучшение систем правления и распространение демократии в мире. Как уже было показано выше, смена режимов путем превентивной войны не есть перспективный метод осуществления демократических перемен, поскольку перемены должны основываться на внутренних политических процессах. Тем не менее Соединенные Штаты и их союзники, по существу, нарушили суверенитет Сербии, Грузии, Украины, поддерживая демократические движения в этих странах посредством денежных вливаний, помощи советников и поддержки на выборах. Уважение традиционного суверенитета — позиция реалистов, несовместимая с революционной в конечном счете американской внешней политикой.
Во-вторых, как указывает Стивен Краснер, суверенитет, в том смысле, какой вкладывает в это понятие Рабкин, на протяжении мировой истории постоянно нарушался посредством того, что Краснер называет «организованным лицемерием» (133). Дело не только в том, что одни государства посягают на суверенитет других; государства добровольно поступаются собственным суверенитетом, когда это отвечает их интересам. Последние примеры, подтверждающие этот тезис, — поведение развивающихся стран, которые согласились на проведение политических и институциональных реформ взамен на ссуды ВМФ или Мирового банка. Если способность государства обеспечивать исполнение законов на своей территории есть sine qua поп* суверенитета, то большинство развивающихся стран, да, пожалуй, и многие развитые страны не являются суверенными государствами.
Мы видели в главе 5, что слабость и несостоятельность государств могут считаться важнейшими причинами бедности, царящей в развивающемся мире. Если это так, значит, мы находимся в преддверии колоссального кризиса утраты суверенности. Соблазнительно было бы сказать, что идеальный мировой порядок должен базироваться на сотрудничестве государств, способных вырабатывать свои законы, обеспечивать их исполнение и сотрудничать с другими государствами на прочной и постоянной основе.

* необходимое условие (лат.).

Но мы не представляем себе, как слабые или несостоявшиеся государства могли бы соответствовать обозначенным нами условиям. Мы можем способствовать политическому развитию, установлению внешне хорошей системы управления и демократии, но в обозримом будущем непременно сохранятся государства, которые окажутся попросту не в состоянии соответствовать традиционным стандартам суверенности. Имея дело с такими странами и регионами, как Босния, Косово, Сомали и Афганистан, мы считали, что внешние силы от ЕС до США и Мирового банка будут осуществлять контроль в ходе переходного периода. Но перспективы получения реальных результатов на этом пути пока далеки.
Такое понимание реальности привело Краснера и других наблюдателей к утверждению, что мы должны двигаться в другом направлении: в сторону модели разделенного суверенитета, в рамках которой государства принимают долговременную помощь международного сообщества для импортирования модели хорошего управления, в сущности, на основе юрисдикции тех государств, где таковое существует (134). Самым красноречивым примером в недавней истории можно считать разделенный суверенитет на газопроводе Чад — Камерун. Правительство Чада согласилось предоставлять ожидаемые доходы от добычи природного газа в управление Фондов Мирового банка и других иностранных попечителей. По сути, Чад доверил международному сообществу использование своих доходов от продажи природных ресурсов, так как нуждался во внешней помощи, чтобы не погрязнуть в коррупции и извлечении ренты.
Строительство газопровода Чад — Камерун имело серьезные последствия не только для Чада, но и для других стран Африки, где возобладало мнение о том, что произошел вредный для суверенитета прецедент. Понятно, что модель разделенного суверенитета не будет широко принята в мире, пока участие внешней стороны в разделении административных функций не будет признано легитимным. Иными словами, законодательство, принятое в странах с хорошими системами правления, должно быть экспортировано в страны, где такого законодательства нет. Но легитимного механизма такого экспорта режимов в настоящее время не существует; такой механизм должен быть разработан, если он необходим.