На нынешнем этапе представляется очень сомнительным, что история благосклонно оценит войну в Ираке. Совершив вторжение в Ирак, администрация Буша создала самореализующееся пророчество: Ирак занял место Афганистана как полюса притяжения, учебной площадки и операционной базы для террористов-джихадистов, наметивших для себя множество американских объектов в качестве мишеней. Существовавшие до войны слабые связи между Абу Мусабом аль-Заркави, джихадистом из Иордании, и иракскими баасистами трансформировались в полномасштабный альянс, основанный на обоюдном неприятии американской оккупации. У Соединенных Штатов еще сохраняется шанс создать демократический Ирак, в котором господствующее положение занимали бы шииты, но он еще долгие годы будет очень слабым и в большой мере зависимым от военной поддержки США.
Министр обороны Рамсфелд, сторонник вторжения небольшими силами и быстрого ухода из Ирака, в результате такой стратегии втянул американскую армию в длительную партизанскую войну. Армия, созданная после Вьетнамской войны и целиком основанная на принципе добровольности, не предназначалась для участия в затяжных конфликтах, и ей чем дальше, тем сложнее будет обеспечивать комплектование и поддерживать высокий моральный дух в своих рядах. Даже если Соединенные Штаты в конце концов получат возможность вывести войска и оставить в стране стабильный демократический режим, затраты будут колоссальными: за первые два года после вторжения США уже истратили пару сотен миллиардов долларов и потеряли, вероятно, 15 000 человек убитыми и ранеными. Число иракцев, погибших в результате американской оккупации и последующего сопротивления, составляет десятки тысяч. Хотя и ожидалось, что будет немало выступлений за то, чтобы Саддам Хусейн остался на своем посту, эти потери в стране, которой мы предполагали помочь, означают огромную цену нашей акции. Озабоченность американцев проблемой Ирака ограничивает спектр возможностей Вашингтона в других регионах мира и отвлекает внимание ведущих политиков от таких регионов, как Азия, которые в перспективе, вероятно, станут для нас источниками более серьезных политических проблем.
Представляется относительно ясным, что сама администрация Буша во время его второго президентского срока уже не видит в превентивной войне основного инструмента процесса смены режимов. Если мы вспомним о двух других странах, входящих в «ось зла», об Иране и Северной Корее, то увидим, что администрация дала понять: в ее планы не входит применение военной силы в интересах смены режимов в этих государствах. Этот факт отражает признание простой реальности: американская армия слишком глубоко втянута в непрекращающуюся войну в Ираке. Так или иначе, у США не имеется простых вариантов интервенции, призванной остановить ядерные программы Ирана и КНДР. Помимо ограниченности возможностей для оперативных действий администрация, похоже, сознает, что заплатила непомерную политическую цену за войну и превентивная война не может быть центральным компонентом американской стратегии. Судя по всему, интуиция Кондолизы Райс ставит ее ближе к Колину Пауэллу, нежели к Доналду Рамсфелду; кроме того, она пользуется гораздо большим авторитетом в глазах президента Буша. Но способность администрации решить проблемы, которые она сама же создала для себя в течение первого срока Буша, будет ограниченной. Восстановление реноме Америки не будет вопросом более эффективной рекламы; эта задача потребует появления новой команды и новой политики.
Одно из последствий ощутимой неудачи США в Ираке — это дискредитация неоконсервативной стратегии в целом и восстановление доверия к реалистической внешней политике. Написано уже немало книг и статей, авторы которых осуждают имперские амбиции Америки и критикуют попытки переустроить мир на демократический лад (135). Но отторжение неоконсервативных представлений к этому не сводится. Консервативно настроенные джексонианцы, то есть те самые американцы, чьи дети сражаются и гибнут на Ближнем Востоке, в свое время присоединились к неоконсерваторам и поддержали войну в Ираке. Но заметный провал принятой стратегии может заставить их возвратить свои симпатии более изоляционистской внешней политике, которая, в любом случае, для них более органична.
Будет очень печально, если такое отторжение возобладает, и Соединенные Штаты вновь будут вынуждены уйти из Ирака, как это случилось во Вьетнаме. США остаются слишком большой, богатой и влиятельной державой, чтобы отказаться от серьезнейших амбиций в мировой политике. Необходимо не возвращаться к узкому реализму, а идти к реалистическому вильсонианству, которое признает, что для мирового порядка имеет значение то, что происходит внутри государств. Поэтому оно лучше соответствует имеющимся в нашем распоряжении инструментам достижения демократических целей. Такая политика будет всерьез принимать во внимание идеалистическую сторону неоконсервативных концепций, но при этом по-новому взглянет на вопросы развития, на международные институты и многие другие предметы, к которым консерваторы, как нео-, так и традиционные, редко относились серьезно (136).
Это означает, в первую очередь, радикальную демилитаризацию американской внешней политики и возвращение приоритетного статуса других видов политики. Превентивные войны и смена режимов путем военной интервенции не могут быть совершенно исключены из повестки дня, но их следует рассматривать как самые крайние меры. Недостаточно заявить, что «мы не можем позволить себе ждать», когда мы имеем дело с враждебно настроенными государствами, так как мы редко оказываемся в простой и ясной ситуации, когда возможно применение силы. Доктрина «Национальная стратегия безопасности Соединенных Штатов» должна быть официально перестроена, чтобы у нас появились четкие критерии того, когда превентивную войну следует считать легитимной, и эти критерии должны быть ограничивающими и определенными.
Разговоры о Четвертой мировой войне и глобальной войне против терроризма должны прекратиться. Мы ведем жестокие войны против мятежников в Афганистане и Ираке, и должны в этих войнах победить. Но понимание широкой борьбы как войны глобальной, сопоставимой с мировыми войнами или с холодной войной, исходит из преувеличения масштаба проблемы. Сторонники такого взгляда исходят из того, что нам противостоит большая часть арабского и вообще мусульманского мира. Наверное, можно сказать, что перед началом войны в Ираке мы воевали против не более чем нескольких тысяч человек во всем мире, которые готовы стать мучениками и нанести решительный ущерб Соединенным Штатам. Проблема оказалась раздута, потому что мы оказались ввергнуты в водоворот. Каковы бы ни были преимущества от первоначальной интервенции, отступившись сейчас от Ирака и не создав в этой стране сильного и стабильного правительства, мы оставим после себя террористическую язву в суннитском треугольнике. Основную часть кампании против джихадизма будут вести в Западной Европе наши союзники; мы же будем играть — впрямую — небольшую роль, поскольку многие террористы имеют европейское гражданство. При отсутствии боевых операций в Ираке и Афганистане кампания против джихадизма будет напоминать не войну, а скорее серию полицейских и разведывательных операций.
Соединенные Штаты должны способствовать как политическому, так и экономическому развитию и обращать внимание на то, что происходит внутри других государств. Нам необходимо сосредоточить внимание на вопросах хорошего управления, политической ответственности, демократии и сильных институтов. Но основные инструменты, которые мы будем применять, лежат по большей части в сфере «мягкой силы». Например, мы можем использовать наши возможности по предоставлению гражданам других стран в области образования и профессионального обучения, помогать другим государствам консультациями, а зачастую и деньгами. Секрет развития как экономического, так и политического в том, что аутсайдеры почти никогда не бывают двигателями процесса. Движущей силой всегда являются те, кто принадлежит данному обществу — иногда это узкая элита, иногда более широкие круги гражданского общества — и олицетворяет собой потребность в реформах и институтах; именно они должны стать последней инстанцией контроля за результатами. А это требует исключительного терпения в процессе строительства институтов, организаций, формирования коалиций, изменения нормативов, а также созревания условий для демократических перемен. Этому процессу порой может способствовать применение традиционной силы — военного фактора, как это было на Балканах, но такие акции обычно должны рассматриваться как дополнение к действиям местных сил.
Администрация Буша к началу его второго президентского срока существенно изменила характер своих заявлений относительно демократии на Ближнем Востоке. Она стала делать акцент не на стабильности, а на осторожных предложениях, адресованных таким государствам-союзникам, как Египет и Саудовская Аравия, провести реформы. Кондолиза Райс, как государственный секретарь, ясно дала понять, что администрация готова пойти на риск и, возможно, увидеть, как экстремисты приходят к власти в результате открытых выборов (137). Это благоприятная перемена, но важно, чтобы, идя на нее, мы ясно представляли себе все аспекты проблемы.
Демократизация Ближнего Востока желательна как таковая, а не в силу того, что она может решить проблему терроризма. Если справедлив представленный Оливье Руа анализ источников джихадизма, значительная их часть находится в Западной Европе, а вовсе не на Ближнем Востоке. Джихадизм является побочным продуктом иммиграции, глобализации и других характеристик нашего мира, который уже является открытым и демократическим. Даже если завтра Египет и Саудовская Аравия сделаются стабильными демократиями, мы все-таки еще не один год будем иметь дело с укоренившейся проблемой терроризма.
Более того, нам не стоит обманывать себя относительно краткосрочных расходов на установление демократий на Ближнем Востоке. Переход к светской демократии турецкого типа, основанной на западных стандартах, крайне маловероятен в большей части арабского мира. Расширение демократии приведет к политическому участию исламистских группировок в плюралистической системе. Приверженность многих из них демократии весьма сомнительна. Хотя многие из них желают участвовать в выборах, большинство из них отнюдь не могут быть охарактеризованы как апологеты либерализма, а такие группировки, как «Хамас» в секторе Газа и «Хезболлах» в Ливане, являются террористическими организациями. Мы можем лишь надеяться, что они со временем вольются в структуру более ответственных политических партии, готовых принять плюрализм из принципиальных соображений, а не просто по необходимости. Но в ближайшее время события могут развиваться так, что это принесет ощутимую досаду тем, кому небезразличны права женщин, религиозная терпимость и т.п. (138).
Хотя политические реформы в арабском мире желательны, перед США стоит серьезная краткосрочная проблема: они не имеют в этом регионе ни авторитета, ни кредита доверия. Образ Соединенных Штатов формирует не статуя Свободы, а фотографии издевательств над узниками тюрьмы Абу-Грейб. Прозападно настроенные либеральные реформаторы видят, что им необходимо дистанцироваться от Соединенных Штатов. Они подвергаются нападкам за использование грантов таких организаций, как фонд «Национальный вклад в демократию». Можно надеяться, что подобная ситуация не будет существовать вечно, но можно сделать вывод: на данном этапе исходящие из Вашингтона призывы к политическим изменениям будут контрпродуктивными. Эта трудность высвечивает важность существования альтернативных международных институтов, подобных СПД, способных несколько дистанцироваться от Вашингтона, для внедрения демократии и реформ.
Накануне войны в Ираке администрация Буша и ее сторонники из неоконсервативного лагеря не сумели осознать, что появление несимметричного, одно-полярного мира после окончания «холодной войны» породило новые потоки антиамериканизма. Проявления этой тенденции были очевидны задолго до выборов 2000 г. Признание этой реальности должно было заставить администрацию быть осторожнее в применении своей мощи, не отказываясь от нее в принципе, больше использовать инструменты мягкой, а не обыкновенной жесткой силы, и искать более тонкие и косвенные способы переустройства мира.
Американская мощь по-прежнему играет решающую роль в формировании мирового порядка. Соединенные Штаты не представляют собой на всемирной арене более крупный аналог Швеции или Швейцарии. Но американская мощь часто наиболее эффективна тогда, когда она незаметна. Расположенные в Восточной Азии американские гарнизоны и американо-японский альянс позволяют Японии оставаться сравнительно слабой в военном отношении и уходить от новой милитаризации, которая угрожала бы безопасности Китая, Кореи и других азиатских государств. Обладая более мощными силами и, что еще важнее, технологиями, мобильностью и тыловыми структурами, США распространяют свое влияние в мире и лишают страны среднего уровня возможности добиваться военного доминирования в своих регионах.
Американская мощь часто эффективнее, когда она латентна, скрыта от глаз. Несмотря на то что военный бюджет Соединенных Штатов приблизительно равен военному бюджету
всех остальных государств мира, война в Ираке явственно продемонстрировала ограниченность военных возможностей США. Американские вооруженные силы плохо приспособлены для ведения затяжной войны. Бремя войны в Ираке уже заставило руководство Пентагона во второй администрации Буша в «Четырехлетнем обозрении» поставить под вопрос способность Соединенных Штатов одновременно вести две региональные войны.
Историческим образчиком того, как американская мощь должна применяться в современном однополярном мире, должна быть деятельность не кумира Генри Киссинджера, австрийского реалиста князя Меттерниха, а германского канцлера Отто фон Бисмарка. Бисмарк стал инициатором войн с Австрией и Францией, что позволило ему объединить Германию и обеспечить ей доминирующее положение в Центральной Европе. Однако после 1871 г., когда эти цели были достигнуты, он понял, что главной задачей Германии будет внушение ее запуганным и растерянным союзникам, что Германия стала государством, добивающимся сохранения статус-кво. Он не скрывал, что его основная цель — не допустить
создания враждебных коалиций, которые смогли бы составить открытую оппозицию Германии. Его дипломатия после 1871 г. блестяще решила эту задачу путем созыва Берлинской конференции* и целого ряда других инициатив, призванных смягчить облик новой германской власти.
* Берлинская конференция 14 государств 1884—1885 гг. (Великобритания, Германия, Россия, Франция, США, Бельгия, Португалия и др.) была посвящена африканским вопросам.
Однако его преемники не обладали столь же ясным пониманием необходимости успокоения, а не запугивания, и потому совершали нелепые ошибки вроде строительства большого морского флота. Результатом стало создание Антанты, коалиции Франции, России и Великобритании и, тем самым, возникновение предпосылок Первой мировой войны.
США не намерены провоцировать Францию и Германию на создание враждебно настроенной коалиции, но их действия привели к возникновению довольно серьезного единства обычно подозрительных европейцев, к их согласию относительно того, что одной из основных проблем в современной политике является безответственное использование американской мощи. Результатом всего этого стало появление ситуации «мягкого балансирования», когда такие страны, как Германия и Франция, желают блокировать американские инициативы или отвечают отказом, когда США предлагают им сотрудничество (139). Подобным же образом и страны Азии заняты строительством многосторонних региональных организаций, что вызвано тем, что Вашингтон, по их мнению, не особенно интересуют их нужды. Президент Венесуэлы Уго Чавес использует доходы от продажи нефти для того, чтобы вырвать страны Южной Америки и Карибского бассейна из сферы влияния США, тогда как Россия и Китай объединили свои усилия, чтобы мало-помалу вытеснить Соединенные Штаты из Центральной Азии.
Соединенные Штаты неизбежно вызывают в мире опасения перед их фактическим влиянием и отторжение этого веяния, равно как когда-то Германия под управлением Бисмарка, но они могут постараться смягчить негативное отношение, сознательно отыскивая способы преуменьшить свое доминирование. Администрация Буша ведет страну в почти что противоположном направлении: в ответ на события 11 сентября она начала даже не одну, а две войны — в уверенности, что никто не станет ей доверять, если она не «сделает четкого заявления» после начала интервенции в Афганистане; она провозгласила открытую для дальнейших действий доктрину: 1) смены режимов и 2) превентивных войн; она вышла из ряда международных организаций или выступила с их критикой; она молчаливо приняла принцип американской исключительности, то есть самопровозглашенного доминирования в системе мирового порядка.
Наиболее значимый путь применения американской мощи на современном этапе — это не применение военной силы, а способность Соединенных Штатов формировать облик международных институтов. Джон Айкенберри доказывает, что именно таким путем США добились доминирующего положения в мире в первые годы после Второй мировой войны (140). Неоконсерваторы верно отмечали, что идеалы и интересы Америки нередко совпадают, но не сумели понять, что причиной такого совпадения чаще всего была способность США создавать прочные политические структуры, в рамках которых они могли добиваться долгосрочного сотрудничества с государствами-единомышленниками. Дефицит реально работающих международных институтов стал совершенно очевидным после войны в Ираке.
Реалистическим институтам, призванным поддерживать мировой порядок в период после 11 сентября, требуются две вещи, которые часто бывают несовместимыми: полномочия и легитимность. Полномочия необходимы для того, чтобы устранять опасности, исходящие не только от враждебно настроенных государств, но и от негосударственных политических субъектов, которые в будущем могли бы оперировать ОМП. У институтов должна быть возможность использовать свои полномочия оперативно и решительно. В некоторых случаях реализация полномочий потребует нарушения национальных суверенитетов достижения преимущественного права действия.
С другой стороны, международная легитимность предполагает деятельность в рамках международных институтов, которые по определению медлительны, жестки и подчинены массе громоздких методов и процедур. В конечном счете легитимность основывается на согласии, которое, в свою очередь, рождается в результате медленного дипломатического процесса убеждения. Международные институты существуют отчасти и для того, чтобы сократить издержки на переговоры, ведущиеся с целью достижения согласия, но даже при самых благоприятных условиях легитимные институты неизбежно работают не так быстро, как того требуют интересы безопасности.
Трудно сказать, удастся ли нам когда-либо создать истинно демократические глобальные институты, в особенности такие, которые подобно ООН будут претендовать на всемирное представительство. ЕС стремится к возникновению демократической наднациональной организации на континенте, народы которого в целом имеют общую культуру и историю, но даже при этом сталкивается с большими трудностями, относящимися как к легитимности, так и к эффективности.
С другой стороны, если подлинной демократии, которая обладала бы всеми необходимыми институтами — избирательной системой, судами, исполнительной властью, разделением властей, —достичь, по-видимому, сложно, то реально было бы решить более скромную задачу: обрести демократическую подотчетность. Мы можем так думать просто из-за того, что после окончания «холодной войны» число демократических государств резко возросло по сравнению с предыдущим периодом. Хотя субъектами международного сотрудничества в обозримом будущем наверняка будут суверенные государства, общность их представлений о легитимности и правах человека ослабит аргументы о том, что Соединенные Штаты не должны быть ответственны перед правительствами, которые сами не являются подотчетными.
Можно задаться вопросом: почему Соединенные Штаты должны при отсутствии объективной необходимости связывать себе руки, в то время как они находятся на вершине могущества относительно остальной части миропорядка? Международные институты — это для лилипутов мира, у которых нет иного способа связать Гулливера. Суверенитет Америки распространяется не только на ее собственную территорию, но и на большую часть остального мира; зачем же нам что-то менять? (141) Несомненно, этот же вопрос афиняне задавали мелосцам в знаменитом «мелосском диалоге» Фукидида*.
В ответ можно говорить об убеждениях американцев. Французский автор Пьер Асснер (кстати, ученик Лео Стросса) отмечает, что в отношении внутриамериканских институтов американцы стоят за систему сдержек и противовесов, поскольку не доверяют единой власти, пусть даже она легитимна и движима благими намерениями (142). Но, говорит далее Асснер, в однополярном мире, возникшем в результате окончания «холодной войны», США некритически смотрят на свои планы распространения американской гегемонии и призвали остальной мир: «Доверьтесь нам». Если неподконтрольная власть оказывается подверженной коррупции у себя дома, то почему же она не принесет вреда всему миру, когда приобретет международный характер?
Кто-то скажет, что ошибки администрации Буша, совершенные в годы его первого президентского срока, объясняются соображениями предосторожности и не носят принципиального характера.
* См. Фукидид. История. - М.: Наука, 1981. - С. 256-260.
Мы прекрасно понимаем, что Соединенные Штаты не могли избежать применения силы, не могли не идти на риск перед лицом неожиданной угрозы и ошибались не вследствие плохого расчета, а просто из-за того, что у страха глаза велики. Были ли эти ошибки вызваны простым невезением и потому простительны ввиду событий 11 сентября или же они явились отражением упрямства и необоснованной самоуверенности? Пусть каждый сам для себя ответит на этот вопрос.
Но тот факт, что ошибки совершены единственной мировой сверхдержавой, выявляет жизненно важные пробелы в самой основе мирового порядка, основанного на «благодетельной гегемонии» Америки. Для гегемона мало руководствоваться благими намерениями; решая применить силу, он обязан проявить благоразумие и тонкий расчет. Отнюдь не Кондолиза Райс, а Мадлен Олбрайт, государственный секретарь США в администрации Билла Клинтона, как-то заметила, что Америка заслуживает лидерства, поскольку она «видит дальше», чем другие нации. Если бы это было верно всегда и справедливость этого утверждения широко признавалась, миру оставалось бы только одно: стиснув зубы, согласиться с приоритетностью оценок и пожеланий Америки. Если же США окажутся более близорукими, чем другие государства, тогда мир окажется в плачевном положении.