На основании изложенного, авторская дефиниция определяет американский разведывательный анализ как совокупность мер, осуществляемых экспертно-аналитическими институтами разведывательного сообщества США, связанных с идентификацией актуальных политических проблем, постановкой информационных задач, добыванием, обработкой разведывательной информации, и направленных на информационное обеспечение политикоформирующих кругов в контексте внешнеполитического процесса.
В связи с этим, основными характерными чертами американского разведывательного анализа представляются следующие:
Во-первых, это процесс, осуществляемый специфическими институтами разведывательного сообщества, функциональными обязанностями которых является аналитическая работа;
Во-вторых, это деятельность, связанная с анализом именно разведывательной информации, получаемой из всего возможного спектра источников, доступных американской разведке;
В-третьих, разведывательный анализ является неотъемлемым компонентом политической системы США, функционирует в политическом пространстве и диалектически связан с американскими политикоформирующими кругами. Очевидно, что вне политического контекста разведывательный анализ теряет смысл.
Рассматривая вопросы, затрагивающие роль и место разведывательных аналитических институтов США в процессе принятия внешнеполитических решений, автор пришел к заключению, что американское правительство инвестирует значительные ресурсы в развитие национальных разведывательных служб, ожидая, что готовый разведывательный продукт будет представлять собой профессиональный, объективный анализ текущей политической ситуации и оптимизирует процесс принятия решений. Естественно, реальность не всегда соответствует подобным теоретическим построениям.
В связи с этим, основной проблемный вопрос можно сформулировать следующим образом: когда руководители страны считают разведывательный продукт существенным, полезным и удобным для использования? В попытке ответить на этот вопрос, автор исследует факторы, стимулирующие и ослабляющие влияние разведки на принятие решений по вопросам национальной безопасности.
Взаимоотношения разведки и лиц, принимающих решения, определяется степенью дистанцирования разведывательного анализа от процесса принятия решений в сфере национальной безопасности. В США разведывательные организации типа ЦРУ и Национального разведывательного совета автономны и обеспечивают результатами анализа не только своих основных клиентов — президента и его советников из СНБ — но и все политическое сообщество. Эти организации географически и организационно отделены от политиков и предоставляют результаты анализа в устной или письменной форме. В результате, субъекты разведывательного сообщества значительно дистанцированы от процесса принятия внешнеполитических решений.
Принятие решений происходит в рамках иерархии, на вершине которой находится президент. Правительственные службы зачастую соперничают между собой, их руководители дают противоречивые советы президенту относительно того, что и как следует предпринять. Некоторые президенты предпочитают, чтобы подобные споры разрешались на низовых бюрократических уровнях или при помощи доверенных советников, в то время как другие выносят их на открытое обсуждение. Тем не менее, и в том и другом случае, в процессе неизбежно присутствует конфликт, регулируемый в формате иерархии, возглавляемой президентом.
Лица, принимающие решения, не всегда ценят разведывательный анализ, производится ли он государственными ведомствами типа Бюро разведывательных исследований госдепартамента либо независимыми аналитическими организациями. Причина этого, по мнению автора, состоит в том, что интерпретация информации, — т.е. ее анализ и оценка — может быть важнейшим элементом межправительственных дебатов по поводу политической стратегии, когда каждое ведомство доводит собственные аргументы, предоставляя президенту возможность принимать решение. Представляя противоречивые выводы и поддерживая ту или иную сторону в дебатах, разведслужбы вмешиваются в политический процесс.
В связи с этим, миссия «объективного» поставщика информации может сгенерировать конфликт между разведывательными аналитическими институтами и лицами, принимающими решения. Соответственно, этот конфликтный потенциал является причиной того, почему разведслужбы США исторически держались на расстоянии от процесса принятия решений.
Таким образом, несмотря на значительный объем инвестиций США в свои разведслужбы, их функция в процессе принятия решений остается довольно размытой. Многочисленные примеры представляют различные варианты развития событий, которые наводят на определенные теоретические выводы:
Во-первых, точная развединформация не всегда предопределяет верную политическую линию. Анализируя ретроспективу, можно отметить, что воздействие разведывательной оценки на процесс принятия решений не коррелирует с ее качеством. То есть, ценная разведывательная информация не гарантирует выбора правильного политического курса.
Во-вторых, немаловажное значение имеет уровень восприимчивости руководителя. Психологические черты политического лидера — важнейшая переменная для определения того, будет ли использована РИ, и каким образом это будет сделано. Если руководитель невосприимчив к информации, противоречащей его предпочтениям, разведпродукт вряд ли окажет влияние на процесс принятия решения.
В-третьих, существенное значение имеет престиж разведсообщества в конкретных условиях. Учитывая природу политических сценариев, преобладают ситуации, когда решения принимаются в закрытой обстановке. В подобных обстоятельствах, чтобы избежать полного отчуждения, решающую роль играют профессионализм, престиж разведслужб и руководителей разведки. Когда ключевые политики воспринимают разведсообщество и представляющего его офицера как квалифицированных экспертов, маловероятно, что они полностью проигнорируют мнение разведки.
Наконец, в-четвертых, значимую роль играют профессиональные характеристики руководителя разведки. Важнейший фактор — тип поведения руководителя разведки, когда он знает, что его мнение противоречит убеждениям политиков. Если он настаивает на продвижении своей оценки, он может потерять все шансы повлиять на процесс принятия решений в будущем.
Во второй главе «Генезис и эволюция основных аналитических институтов американской разведки», состоящей из четырехпараграфов, исследуется зарождение и ключевые этапы развития основных аналитических институтов американского разведывательного сообщества (РС). Детально рассмотрены такие проблемные вопросы, как формирование аналитической парадигмы РС на рубеже 1940-1950-х гг., механизмы подготовки стратегической разведывательной информации, концептуальные принципы управления информационно-аналитическими институтами разведки на современном этапе
После завершения Второй мировой войны в США получили свое окончательное оформление внешнеполитические концепции, возлагавшие на страну глобальную ответственность за события в мире, однако изначально ни конгресс, ни Белый Дом не представляли пути практической реализации этой миссии. Для американского истеблишмента возникла необходимость пересмотреть специальные меры военного времени, принятые Ф. Рузвельтом.
Вопрос был не в том, модернизировать разведку или нет, а в том, как это делать. Чиновники администрации Трумэна имели различные мнения об уроках войны и методах, которыми разведка должна поддерживать политическое и военное руководство. Лишь немногие представители американского истеблишмента обладали интуицией, необходимой для того, чтобы оценить весь спектр новых возможностей страны. Тем не менее, в начале 1946 года администрацией Трумэна было принято несколько ключевых решений, касающихся послевоенной разведки. Закон о национальной безопасности 1947 года придал силу этим решениям, именно они определили направления развития американских разведслужб на десятилетия вперед.
В частности, в жизнь был воплощен проект СНБ по реформированию самого слабого аспекта деятельности ЦРУ — организации анализа и распределения развединформации. Было создано новое управление для подготовки текущих ежедневных сводок для президента, а также исследовательское управление для проведения аналитической работы по темам, выходящим за пределы компетенции существующих разведслужб. Эти административные меры обозначили пределы идентификации аналитических задач американского разведывательного сообщества путем разделения функций по стратегической, текущей и базовой разведке.
Автор отмечает, что в настоящее время наиболее важными аналитическими продуктами американских разведывательных служб являются Ежедневная сводка президента (ЕСП) и Национальная разведывательная оценка (НРО). Сводка — пример текущей разведывательной информации, ее цель — информировать чиновников о событиях последних суток и осуществлять прогноз на последующие несколько суток. Она дополняет знания о состоянии дел в мире, которые политики могут получить из СМИ, акцентируя внимание на вооружении иностранных государств, деятельности разведуемых стран и террористических организаций.
Национальная разведывательная оценка представляет собой обзор ситуации в третьей стране или анализ международной обстановки, утверждаемый директором центральной разведки (с 2005 года - директором национальной разведки) и содержащий коллегиально скоординированное мнение всего разведсообщества США. Нередко Оценки служат фундаментом для концептуализации политики национальной безопасности США. Они являются итогом сложной процедуры сбора и оценки разведывательной информации из всех источников. Их задача не ограничивается прогнозированием определенных событий. Основной целью НРО является оказание помощи президенту и другим ЛПР в защите страны от различных угроз. Методом такой поддержки выступает предоставление информации в отношении лидеров иностранных государств, ситуационных прогнозов развития, оценки военных и экономических возможностей других стран. НРО отражает возможные исходы событий, происходящих в других странах и организациях, прогнозирует развитие глобальных ситуаций, гипотетически способных затронуть интересы США.
Проведенное автором исследование эволюции института Службы национальной оценки (СНО) и процесса подготовки Национальной разведывательной оценки помогает понять роль и значение НРО в формировании разведывательного менталитета американских политикоформирующих кругов.
Задача, первоначально поставленная руководством США перед СНО, заключалась в стратегической переориентации аналитических составляющих ЦРУ. Необходимость данной работы была обусловлена институциональными недостатками аналитической концепции Управления — в частности, неспособностью справиться с бюрократической средой, в которой оно существовало. ЦРУ создавалось как национальная разведывательная организация, наделенная функциями интегрирования возможностей существующих подразделений гражданской и военной разведки. Парадигма национальной разведки, созданная ЦРУ, была определена как синтез информационных потоков всех учреждений, сформировавших разведывательное сообщество США. Эти знания должны были доводиться до высшего руководства страны в форме, оптимальной для принятия решений в области национальной безопасности.
Служба национальной оценки была эффективной инстанцией, при условии, что ее сотрудники занимались беспристрастной, непредвзятой и скрупулезной оценкой ситуации. Указанный тезис предполагает, что изучение любой проблемы необходимо проводить для ее понимания, а затем также беспристрастно, непредвзято и выразительно транслировать результаты политикам, которые должны действовать согласно данной информации. В разведчике, как аналоге исследователя и ученого, создатели СНО видели способ разрешения генетически обусловленных напряженных отношений между политиками, военными и руководством разведки. «Национальный» статус обработанных СНО разведданных имел характер верификации отклонения мнения ведомственных разведслужб и разведывательного сообщества в целом от магистральных политических тенденций.
Поскольку каждая разведывательная служба США имела свое идеологическое понимание того, что составляло необходимую силу для обеспечения безопасности страны, разведывательный процесс стал интеллектуальной полемикой. Если задача разведывательных организаций — отстаивание ведомственных интересов, подтверждение и информационное сопровождение их взглядов — то у Службы национальной оценки задача состояла в том, чтобы произвести разведку, которая оценит по заслугам каждый из представленных взглядов, сохраняя общенациональную точку зрения.
Окончательная судьба Службы национальной оценки зависела не от уровня ее компетентности, авторитета или используемой методологии, но, прежде всего, от способности фокусироваться на интересах политиков. Таким образом, обратной диалектической стороной изолированной объективности стала безотносительность и ненужность. Независимые суждения в продуктах СНО всегда были объектом критики, но к концу 1960-х гг. атаке подвергалось не качество исследования, которое шло в доклад, и даже не значимость содержащихся суждений, а, прежде всего, политическая конъюнктура этих продуктов разведки.
Пиком нападок на Службу национальной оценки можно считать момент, когда советник президента по национальной безопасности Генри Киссинджер, сетуя на необходимость «пробивать себе путь сквозь «талмудические» документы разведки, чтобы найти их настоящее значение», смог полностью обойти Службу и начал производство собственных разведывательных докладов в СНБ.
Именно неспособность СНО быть гибкой в отношении политической конъюнктуры и формировать продукт разведывательного процесса, совпадающий с интересами политиков, стала решающим фактором в прекращении ее работы. В течение 60-х годов полномочия разведывательного сообщества выросли и расширились. Сфера компетенции изменилась. К концу десятилетия Служба национальной оценки, будучи ранее стержнем РС, значила не больше чем первая среди равных. В
Однако, принимая критику в адрес СНО, следует отметить, что внешнеполитическая среда, американская государственная машина и сам процесс принятия политических решений в США также диалектически трансформировались, что и привело в конечном итоге к институциональным изменениям и смене приоритетов разведывательного сообщества.
Стараясь обеспечить более релевантный практический разведанализ, система, заменившая СНО, привнесла новые проблемы: политическая злободневность заменила независимость от политики при том, что попытки делать доклады по сиюминутным сюжетам препятствовали глубокому анализу, который и генерирует аналитическую оценку стратегической разведки. Усугубляло положение то, что конец «холодной войны» принес различные новые проблемы: во время перемен в балансе сил и изменениях, происходивших на международной арене, зародилась новая концептуальная парадигма разведки, больше напоминающая журналистику, чем науку (в следовании научной модели был смысл Службы оценки). В этой среде беспристрастный аналитический подход оказался вялым и архаичным.
В настоящее время процесс подготовки НРО переживает очередной циклический спад. Фактологическая база позволяет предположить, что это вызвано не очередным «бичеванием» разведки, разразившимся после 11 сентября, а потребностью в своевременной информации об Аль-Каиде, Талибане, иракских повстанцах и других актуальных угрозах безопасности США. Парадокс состоит в том, что Вашингтон нуждается в глубоком социокультурном понимании Ирака, Афганистана, Пакистана, исламских экстремистов и их мотивации, что как раз является предметом изучения НРО.
В связи с вышеизложенным, вопрос о том, сколько сил и средств тратить на подготовку текущей развединформации, которая может быть достаточно «скоропортящейся», в ущерб выработке глубоких исследовательских продуктов, инициировал важную дискуссию в американском политологическом дискурсе. Этот вопрос формулируется теоретиками следующим образом: каков корректный баланс между тактическими информационными обзорами по международным делам (например, для ежедневной президентской сводки) и аналитическими исследованиями НРО, носящими стратегический характер?
В НРО отражаются и ранжируются возможные угрозы безопасности США. Ключевая идея состоит в том, чтобы идентифицировать направления работы (например, какова текущая ситуация среди пакистанских исламистов?), а затем, в пределах имеющихся когнитивных возможностей, спрогнозировать ход развития событий (например, «моджахеды будут штурмовать здания Правительства в Исламабаде в 9.00 в следующую среду»). Однако суть проблемы состоит в синтезировании отдельных фрагментов информации и составлении из них значимого рисунка, который является приближением к истине. Таким образом, задача аналитиков состоит в том, чтобы способствовать обеспечению национальной безопасности, предоставляя руководству четкое понимание возможностей других государств, их лидеров и гипотетического развития событий.
В Оценках акцент ставится на наиболее вероятный исход событий, однако некоторые Оценки отражают также и альтернативные сценарии. Тем не менее, конечный результат — наилучшая гипотеза, появившаяся в результате консультаций ведущих аналитиков разведсообщества и привлеченных специалистов.
Осознание влияния системы факторов, ограничивающих прогностические возможности разведки — негативный фон для лиц, принимающих решения, ждущих отчетливых ответов, а не предположений и гипотез, однако такова объективная сущность разведки.
Многие американские исследователи подчеркивают, что, даже являясь далеко не идеальным инструментом прогнозирования будущих событий, НРО обладает достоинством сгруппировать в одном документе комплекс надежных фактов о ситуации в мире, затрагивающей интересы США. Это позволяет руководству страны сконцентрировать внимание на урегулировании разногласий по выбору политических сценариев.
Каким бы ни был размах обоснованных суждений по важным вопросам и какой бы эффект они ни имели по отношению к решениям политиков, вклад НРО в формирование американской аналитической культуры заключается в следующем:
Во-первых, он состоит в демонстрации бдительного и профессионального представления сложной теоретической разведывательной информации. Для большинства потребителей НРО является моделью правительственного документа. Документы готовятся максимально сжатыми, насколько это позволяет тема. Стилистика оценок претендует на прозрачность, последовательность, строгость и незапятнанность экономическим, научным или техническим жаргонизмами. Краткие, открыто изложенные выводы, предлагают читателю основной смысл в паре абзацев.
Во-вторых, важный вклад оценки обусловлен природой коллегиальных усилий РС. Свободное и обоснованное обсуждение вытекает в определение политического курса, уход от неосновательной веры в запугивающие заголовки, а также в алармистские призывы.
В-третьих, в условиях многомерности процесса формирования политического курса, вклад разведки, будучи далеко не единственным и не самым важным, рассматривается как аргумент дискуссии, независимо от качества. Поэтому можно констатировать, что даже если НРО не может предложить ничего существенного, ее выводы вносят определенный вклад в виде рефлексии по вопросам, касающимся безопасности США.
В-четвертых, ретроспективный обзор влияния ЦРУ и РС на формирование внешнеполитического курса США в период «холодной войны» показывает, что в этой роли оно в большой мере содействовало комплексности национальной разведки и гарантировало подготовку качественной Национальной разведывательной оценки в условиях существенной политической ангажированности. Балансирующая между политикоформирующими кругами, с одной стороны, и военным руководством, с другой, Служба национальной оценки могла завоевать доверие потребителей, только имея и поддерживая репутацию незаинтересованной объективности — характеристика, регулярно подвергавшаяся жесткому контролю со стороны заказчика информации.
Данная ситуация усугублялась самой сутью разведывательной оценки, не имевшей исторических прецедентов. Носящая прогностический характер по своей природе, Национальная разведывательная оценка состоит, как правило, из аргументированных предложений, касающихся будущих действий или ситуаций. Эти предложения не претендуют на абсолютную истину и не могут быть всецело доказаны, однако являются вполне обоснованными знаниями, интегрирующими опыт, факты, либо теории. Продолжительность процесса рассуждения в Оценке сильно варьируется, основываясь на существе вопроса, количестве доступных свидетельств и временном факторе. Однако неизбежно и то, что этот тип анализа содержит некую часть относительности, как по причине ошибочных суждений так и из-за неполных, дезориентирующих или полностью неверных фактов. В связи с этим, Национальная разведывательная оценка предполагает изучение всего спектра возможных ситуаций.
Третья глава «Деятельность аналитических институтов разведывательного сообщества по информационному обеспечению президентских администраций», включающая три параграфа, освещает ретроспективу взаимодействия аналитиков разведывательного сообщества с президентами и представителями администраций с 1946 до 2008 гг. и обозначает основные факторы, определяющие характер взаимодействия аналитических институтов разведки с высшими органами исполнительной власти.
Автор указывает, что проблема понимания политикоформирующими кругами важности разведывательной информации и ее использования в политическом процессе является значимой, но до сих пор недостаточно изученной в современной теории управления и международных отношений. В частности, принято полагать, что становление американского разведывательного сообщества параллельно трансформировало институт президентства Соединенных Штатов.
Проблематизация главы охватывает теоретические вопросы выявления критериев, которым должны соответствовать разведывательные службы для оптимального и эффективного выполнения своих функций — информирования политикоформирующих кругов и, прежде всего, высших представителей исполнительной власти. Автор исследует то, насколько прямой доступ руководства разведки к президенту определяет эффективность взаимодействия. Актуальной также является проблема обозначения пределов «обратной связи», т.е. вовлеченность политикоформирующих кругов в разведывательный процесс с целью регулярного оповещения разведки о том, какого рода информацию они хотели бы получать.
Президент Гарри Трумэн, при котором была создана администрация Центрального разведывательного управления, установил традицию информационной поддержки президентов США со стороны разведки. ЦРУ оказывало и продолжает оказывать подобную поддержку всем руководителям страны. Управленческий алгоритм организации данной работы включает следующие аспекты:
Во-первых, определение уровня сотрудников, которых РС собирается выделить в качестве своих представителей. В некоторые периоды с президентами работал сам директор центральной разведки, в других случаях он не играл активной роли. Во-вторых, учет различных политических факторов для обеспечения сотрудничества разведки с новым президентом. Ключевой переменной является определение среды, из которой вышел президент, поскольку это обуславливает его знакомство с РС и предоставляемыми им услугами. Совершенно различным было, например, установление отношений с политиком, ставшим президентом после занятия поста вице-президента, и работа с президентами, не имевшими опыта работы в Вашингтоне. Аналогично, подход руководства РС значительно дифференцирован в зависимости от того, к какой политической партии принадлежит президент.
Проблемы периодически возникали из-за собственных политических или карьерных амбиций директора центральной разведки. Во время переходного периода интересы ДЦР в ряде случаев могли не совпадать с интересами всего РС как института. Немаловажной политической переменной являются взаимоотношения уходящего президента и советника по национальной безопасности. Как показывает анализ источников, должность советника выступает одной из ключевых для установления своевременных и эффективных отношений разведки с новой администрацией.
В-третьих, ряд факторов касается логистической организации информационных брифингов. В четвертых, исторический материал и анализ документов показывает, что в зависимости от личности президентов существовали значительные расхождения в объеме и форме поставляемого материала. Все президенты ценили получение президентской ежедневной сводки (ЕСП) — краткого аналитического обзора РС, составляемого специально для президента. Некоторые хотели получать дополнительные разведывательные документы. Другие предпочитали проводить личные встречи с разными экспертами, третьи — с одним и тем же докладчиком, считая, что увеличение их числа усложняет восприятие информации.
Автором установлено, что опыт и мировоззрение каждого нового президента США были важнейшей переменной, определявшей эффективность усилий ЦРУ. Примечательно, однако, то, что знание специфики деятельности разведки или его отсутствие не являются сами по себе индикаторами той или иной модели поведения. Президенты Клинтон и Рейган, например, по объективным показателям были наименее опытны в сфере внешней политики в момент своего избрания, однако, к инаугурации смогли усвоить огромный объем информации. Как только они вступили в должность, их специфический стиль управления обусловил особую природу взаимоотношений с ЦРУ.
С другой стороны, президенты Буш-старший и Эйзенхауэр представляют собой типичные случаи политиков с большим опытом в сфере внешней политики. Однако и в этих случаях отношения с ЦРУ предопределял не этот опыт, а скорее личный стиль управления, интересы и среда, из которых они вышли – в одном случае отношения были неформальными и тесными, в другом – официальными и слабыми.
В течение первых двадцати пяти лет своего существования ЦРУ не достигло существенных успехов в установлении оптимально продуктивных и отношений с президентами. Скорее, верной была противоположная тенденция: после Трумэна эти отношения шли на спад. Трумэн получал развединформацию в ходе еженедельных совещаний СНБ, читал ежедневные и еженедельные разведывательные публикации и каждую неделю встречался с директором центральной разведки. Его преемник Эйзенхауэр, возможно, лучше других использовал СНБ в качестве инструмента для получения развединформации, но не питал пристрастия к чтению разведывательных изданий и отдельным встречам с ДЦР. Кеннеди, Джонсон и Никсон также получали информацию от разведки на встречах СНБ, хотя в меньшей степени полагались на формальную систему Совета.
Президенты, приходившие к власти с середины 1970-х годов, получали от ЦРУ гораздо более широкую информацию о внешнеполитических событиях и разведывательной деятельности за рубежом, чем их предшественники. Со всеми проводили брифинги директор или высшие офицеры ЦРУ. В отличие от предшественников, они знакомились с ежедневной сводкой президента. Форд, Картер, Рейган и Буш-старший — получали исчерпывающую информацию о секретных операциях.
Самым важным показателем того, что ЦРУ адекватно взаимодействовало с политическим сообществом США, является эффективность информационной поддержки президента. Многие исследователи подчеркивают, что качество информирования ухудшалось в течение первых двадцати пяти лет, но затем стало улучшаться в период с начала семидесятых до конца девяностых годов. Интенсификация разведывательной поддержки, в значительной степени, произошла благодаря активному содействию Дж. Буша-старшего, который постарался, чтобы разведка оказывала широкое содействие президентам Форду, Картеру и Рейгану. Его собственное президентство было отмечено наиболее тесными отношениями ЦРУ с Белым домом.
Опыт ЦРУ показывает, что ключевой переменной в установлении успешных взаимоотношений является позиция самого ДЦР. Комментарии президентов косвенно подтверждают это мнение. Во время каждого переходного периода, директор ЦРУ лично участвовал в организации и иногда даже в проведении брифингов. Общей для всех случаев эффективных взаимоотношений являлась умелая организация директором такого процесса брифингов, который мог продолжаться его помощниками с одинаковым успехом после того, как его личное участие снижалось или прекращалась вообще. С другой стороны, если институциональная связь между Управлением и президентом не была установлена должным образом, это происходило в основном потому, что ДЦР пытался взять все в свои руки.
Основной урок, который можно извлечь из истории ЦРУ — и который неохотно признают президенты и директора разведки — это то, что система взаимоотношений в тандеме «политикоформирующие круги — разведывательное сообщество» функционирует эффективно, когда новый президент назначает собственного директора ЦРУ. В разведывательной сфере предпринимаются бесчисленные тонкие манипуляции, которые гипотетически могут навредить правительству США и лично президенту, и которые требует не менее тонкого и умелого обращения. В случае обострения обстановки, дело не только в том, хорошо ли президент и директор разведки понимают друг друга, но и в том, насколько президент доверяет своему партнеру.
Альтернативный взгляд состоит в том, что назначения кадровых офицеров ЦРУ на пост директора и продолжение ими службы при следующей администрации является оптимальным способом защитить статус разведывательного сообщества как организации, стоящей вне политики, а также его оперативную и аналитическую целостность. Однако как бы ни была привлекательна эта идея для Управления, история опровергает ее. Ряд случаев, в которых ЦРУ было замешано в политические или нелегальные действия, никак не зависели от того факта, являлся ДЦР политическим назначенцем или кадровым сотрудником разведки.
Возможно, наиболее трудной задачей, которую РС приходилось решать при установлении отношений с новой администрацией, было то, как оказывать информационное содействие президенту, избегая втягивания в политику. Как правило, новой администрации и новому директору ЦРУ требуется некоторое время, чтобы понять, что истинной задачей Управления является обеспечение политиков своевременной информацией и взвешенным объективным анализом, включая анализ вероятных последствий различных действий США. Анализ практики ЦРУ демонстрирует, что РС не должно делать дополнительного шага и давать политические рекомендации.
Действительно, нередко перед директорами ЦРУ в переходный период открывались соблазнительные перспективы выйти за рамки чистой разведывательной поддержки и ввязаться в политические дискуссии.
Киссинджер проницательно написал о вызове, с которым сталкивается ДЦР, а именно: о нахождении той тонкой грани, за которой разведывательная поддержка превращается в политические рекомендации. Пожалуй, в большей степени, чем какой-либо другой советник по национальной безопасности, он всегда следил за тем, чтобы оценки возможных последствий от действий США не превращались в советы по поводу политического курса.
Фундаментальным препятствием для налаживания коммуникаций выступает специфика американской политической культуры, в соответствии с правилами которой, на высшем уровне политических ведомств, особенно госдепартамента и министерства обороны, практически все лица, уполномоченные заниматься организацией информационной поддержки, являются ставленниками уходящей администрации. Как правило, они не заинтересованы в поддержке новой администрации. Исторически складывалось так, что уходящие президенты легче преодолевали подобное местничество, чем их сотрудники или политические креатуры в различных министерствах.
Система функционировала оптимально, когда ЦРУ предоставляло в постоянное и полное распоряжение президента опытного офицера высокого уровня, который мог разъяснить материал во время личной встречи. Два случая, когда вице-президент стал президентом в середине срока, дают пример полезности системы встреч президента с представителем ЦРУ. С Фордом в течение многих месяцев до того, как он стал президентом, офицер ЦРУ проводил ежедневные брифинги. Это сильно контрастирует с ситуацией Джонсона, которому как вице-президенту было отказано в получении ежедневной президентской сводки и устных консультациях.
При администрациях Рейгана, Буша-старшего, Клинтона и Буша-младшего Управление делегировало высокопоставленных офицеров, имевших опыт взаимодействия с политиками и представление о вопросах, по которым президенты получали ежедневную информацию.
Кроме того, в круг обязанностей аналитиков ЦРУ входит оказание информационной поддержки не только новому президенту, но и его основным помощникам. Это не означает, что его подчиненным показывают секретные материалы до инаугурации — эту практику уходящие президенты считают обычно неприемлемой. Тем не менее, кандидаты на пост членов Кабинета и другие ближайшие помощники избранного президента имеют право на ознакомление с целым спектром менее секретных материалов. В ряде случаев ЦРУ удавалось наладить взаимодействие с этими лицами, в других ситуациях — ЦРУ игнорировало их. В целом, считается, что своевременная реализация данной функции способствует оптимизации отношений с новой администрацией. Намного проще достигнуть этой цели, если уходящий советник по национальной безопасности понимает необходимость плавного перехода в сфере разведки.
Естественно, что большинство президентов предпочитали получать информацию по тем актуальным политическим вопросам, которые им приходилось решать в данный момент. Оптимальными считаются брифинги, которые проводились экспертами в конкретной области. Президенты принимали обзоры мировых событий в изложении директоров ЦРУ, но иногда считали, что они повторяют материал из газет.
Что касается тематического содержания, то оно, безусловно, зависит от текущих международных событий и значительно дифференцируется при каждой администрации. Несколько тем являются относительно постоянными — каждая новая администрация заинтересована в более подробном освещении и анализе ситуации в России, Китае, Корее и на Ближнем Востоке.
Автором установлено, что американские президенты всегда предпочитали материалы, которые можно быстро усвоить, их сложно заинтересовать более длинными аналитическими исследованиями и официальными Национальными разведывательными оценками. Как правило, президенты читали подробно только те исследования и оценки, которые предлагали им ДЦР или советник по национальной безопасности, и только в том случае, если они касались вопроса неотложной важности. В других случаях, наибольшим успехом пользовалось краткое резюмирование результатов исследований в президентской сводке.
За годы устоялась традиция расширять поддержку нового президента и его команды, выходя за рамки ежедневного информирования. Начиная с переходного периода Никсона, его ключевым помощникам — Киссинджеру и Иглбургеру — передавался значительный объем материалов для их собственных целей политического планирования. Эта традиция продолжалась при переходных периодах Картера и Рейгана, и была расширена для команд Буша-старшего, Клинтона и Буша-младшего.
Ключом к успеху в этих усилиях, как и в разведке в целом, являлся императив строгой констатации фактов. Новая команда должна быть уверена, что ЦРУ не старается защищать политику уходящей администрации и не пытается повлиять на политику новой. Президентская сводка призвана отражать интересы действующего президента. В реальности, однако, по мере приближения срока и ознакомления нового президента со своими обязанностями, неизбежной и вполне допустимой тенденцией является составление сводки с учетом пожеланий уходящего и нового президентов.
Четвертая глава «Характеристика механизма разведывательно-аналитического сопровождения внешнеполитической деятельности конгресса», состоящая из трех параграфов, рассматривает механизм разведывательно-аналитического сопровождения внешнеполитической деятельности конгресса. Диссертантом осуществлен обзор основных этапов развития взаимоотношений конгресса с разведывательным сообществом, определена специфика конгресса как потребителя продуктов разведывательного анализа, исследованы перспективы эволюции механизма разведывательно-аналитического сопровождения конгресса
Автор отмечает, что разведывательные службы Соединенных Штатов, подобно аналогичным институтам в большинстве стран мира, существуют главным образом для обслуживания информационных потребностей исполнительной власти. При этом уникальность американской политической культуры состоит в том, что разведывательный аппарат немалую часть своей аналитической продукции предоставляет в распоряжение законодателей.
В защиту предоставления аналитической информации законодателям, как правило, выдвигаются три довода:
1. В дополнение к функциям, предусмотренным Конституцией, конгресс выполняет другие обязанности, которые также приводятся в качестве оправдания для доступа к разведывательным материалам. Наиболее важными из этих обязанностей являются функции надзора, предполагающего контроль над расходованием выделенных средств и соответствие деятельности исполнительной власти закону.
2. Члены комитетов заявляют, что они должны иметь доступ к оперативной информации для работы со своими избирателями. В случаях, когда электорат обеспокоен конкретной угрозой извне — например, контрабандой наркотиков, незаконной иммиграцией, проявлением актов террора в отношении американцев или действиями иностранного правительства, члены конгресса отстаивают право знать, какой информацией в отношении этого располагает правительство США, в том числе и соответствующие спецслужбы.
3. Наконец, немаловажное значение имеют вопросы политического имиджа: члены конгресса, как общественные деятели и просто чиновники, должны иметь возможность комментировать со знанием дела международные события в средствах массовой информации, для иностранных должностных лиц, с которыми они встречаются в Соединенных Штатах или за границей.
Автор проводит анализ того, как процесс разведывательного информирования конгресса влияет на ключевые направления внешнеполитического процесса США: на взаимоотношения между двумя ветвями власти, на работу самого конгресса, на работу разведывательного сообщества, и, наконец, на отношения между разведывательным сообществом и другими элементами исполнительной власти.
В статье, опубликованной в журнале «Foreign Affairs» в 1988 году, Роберт Гейтс, в то время заместитель директора ЦРУ, резюмировал воздействие разведывательного информирования конгресса в достаточно радикальных, с точки зрения должностного лица, терминах, указав, что в результате информирования конгресса материалами ЦРУ многие конгрессмены зачастую лучше, если не сказать больше, информированы о материалах и оценках ЦРУ по конкретному вопросу, чем заинтересованные чиновники. Более того, полученная информация часто используется для критики и оспаривания решений в области политики, противопоставления одной ветви власти другой, вскрытия разногласий внутри правительства.
Подозрения чиновников, что РС использует разведывательную информацию для саботажа отдельных направлений политики администрации, зачастую плохо скрываемы. Имеется немало членов конгресса, желающих использовать подобную ситуацию, выбирая среди потока разведывательной информации ту, которая поддерживает их точку зрения. Конечным результатом является усиление позиции конгресса в политических дебатах и обострение напряженности в отношениях между РС и остальными органами исполнительной власти.
Можно констатировать, что в настоящее время разведка находится в щекотливом положении, невольно балансируя на равном удалении между исполнительной и законодательной властями. Правительство знает, что ЦРУ не имеет возможности утаивать большой объем информации от конгресса и крайне внимательно отслеживает запросы конгресса; со своей стороны конгресс, несмотря на свое огромное влияние и информационную базу, остается подозрительным и недоверчивым. Подобное отношение центральной законодательной власти по отношению к разведывательной службе является уникальной в политической практике.
Автором установлено, что разведывательные материалы, таким образом, стали для конгресса инструментом более эффективной критики исполнительной власти.
Документальные источники позволяют выделить ряд моментов, предопределяющих необходимость информационного обеспечения конгресса со стороны РС с точки зрения взаимодействия различных ветвей власти:
Во-первых, общепринятым является мнение, что процесс информирования в целом содействовал улучшению отношений между двумя ветвями власти. Институциональная роль конгресса, в независимости от наличия у него доступа к разведывательной информации, заключается в организации критики. Очевидно, что даже если бы конгресс не получал разведывательную информацию, он все равно пытался бы вмешаться в дела правительства. В подобной ситуации конгрессмены обращаются к информации, предоставляемой самими политическими учреждениями, которая может быть тенденциозной, неполной и так далее. Априори считается, что разведслужбы поставляют объективную, в достаточной степени фундированную версию.
Во-вторых, предоставление фактологических данных конгрессу минимизирует его склонность к вмешательству в политический процесс. Несмотря на то, что доступ к разведывательной информации предоставляет определенную базу для анализа действий президента и проводимой им политики, как правило, обычно все заканчивается выражением доверия этим действиям.
В-третьих, наличие доступа к разведывательной информации порой фактически препятствует утечке секретной информации. Если при разработке соглашения с разведывательным сообществом, заранее могут быть отработаны моменты, которые можно использовать в открытой печати, и обеим сторонам достаточно материала для продолжения работы, такая постановка дела препятствует конгрессменам и их сотрудникам создавать условия для «утечки» данных.
В-четвертых, поскольку конгресс имеет доступ к разведывательной информации, ему в ряде случаев удается избегать неразумных законодательных реакций на события в мире — реакций, которые, несомненно, создали бы серьезные дипломатические проблемы для действующего правительства. Справедливо также утверждение, что поскольку руководство имеет допуск к разведывательной информации, оно способно остановить в Капитолии иррациональность и алармизм.
В-пятых, несомненным является позитивное воздействие разведывательных материалов на политических деятелей. Поскольку чиновники понимают, что конгресс имеет доступ к разведывательной информации, они принимают это во внимание при разработке конкретной политики или предложения. Если их выбор стратегической линии противоречит данным разведки, они осознают, что в один прекрасный день могут оказаться вынужденными защищать свой выбор в соответствующем комитете конгресса (который имеет доступ к аналогичным разведданным).
С этой точки зрения, доступ конгресса к разведывательной информации рассматривается не как проблема для политиков, а как своего рода помощь. Любой уважающий себя чиновник должен быть в состоянии объяснить конгрессу, почему он выступает за политику, которая не поддерживается данными разведки. Хотя разведка может обеспечить конкретного сенатора или конгрессмена материалами для критики, чиновник, взвесив аналогичную информацию при выборе конкретного направления политики, должен быть в состоянии более эффективно защитить свою позицию.
Однако не все государственные деятели столь оптимистичны, указывая на случаи, когда анализ разведданных провоцировал, а не успокаивал конгресс. Они порицают аналитиков за то, что те часто выходят с информацией (особенно в брифингах), которая является неоправданно алармистской, поскольку данная информация не принимает во внимание текущие действия США или потому, что в ее основе лежат недостоверные или неполные сообщения. Учитывая этот факт, видимо, следует говорить о поиске путей сотрудничества и одновременном исключении антагонизмов между властями. Очевидно, что информирование спецслужбами конгресса можно рассматривать как одно из важных средств преодоления коммуникационного разрыва с целью обеспечения внешней политики Соединенных Штатов со стороны обеих ветвей власти.
Несомненно, представители исполнительной власти испытывают наибольшее неудобство от развития коммуникаций по линии конгресс — разведывательное сообщество. Чиновники считают, что их стратегии и инициативы подрываются проводимыми на Капитолии разведывательными брифингами. Иногда брифинги дезавуируют то, о чем ранее заявили президент или представители правительства. В результате политики вынуждены отвечать на провокационные вопросы прессы или самого конгресса. Периодически они знакомятся с материалами разведки, о существовании которых не подозревали, или аналитическими выводами, основания для получения которых им не известны. В ряде случаев нарушаются дипломатические инициативы, срываются переговоры и т.д.
Априори политические деятели воспринимают разведывательные службы как профессиональных поставщиков информации, находящихся за пределами политического поля. Однако некоторые представители политикоформирующих кругов видят в РС источник неприятностей.
Проблема, возникающая в результате инцидентов, когда разведка не ставит в известность своих кураторов в администрации о содержании запланированных брифингов на Капитолии, заключается в том, что подобное поведение изолирует специальные службы от ЛПР, которые, в результате, стремятся дистанцировать разведку от участия в процессе выработки внешнеполитического курса. Данная ситуация обуславливает возникновение менталитета «отдельных лагерей», крайне деструктивного для всеобъемлющих отношений между производителями и потребителями разведывательной информации.
Таким образом, рассмотренная автором исследовательская база позволяет утверждать, что диалектика и динамика взаимоотношений в рамках политического треугольника «конгресс — разведывательное сообщество — исполнительная власть» в настоящее время предопределяются рядом факторов:
Во-первых, будучи ранее достаточно гибким в вопросах национальной безопасности, с 1970-х годов конгресс занял более жесткую позицию,отражающую утрату доверия к исполнительной ветви власти после войны во Вьетнаме и Уотергейта, а также стремление позиционировать себя в качестве равноценного элемента системы политического процесса по вопросам, относящимся к национальной безопасности.
Для выполнения этой задачи, конгресс нуждается в информации носящей глобальный характер. В большинстве случаев, специальные службы имеют уникальные источники релевантной информации. Конгресс, намереваясь базировать свои решения на оптимальных доказательствах, должен иметь доступ к этой информации и использовать ее в процессе работы.
Информационное обеспечение конгресса можно рассматривать диалектически: в отдельных случаях, как содействие общности взглядов по вопросам внешней политики и вооруженных сил, а в ряде случаев, — как содействие механизму балансирования различных ветвей власти
Во-вторых, в силу отработанного алгоритма, большинство разведывательных материалов, подготовленных по линии спецслужб, попадают в конгресс через два его комитета по разведке. В последнее время другие комитеты, а также отдельные конгрессмены получают доступ на оговоренных условиях.
Хотя достаточно качественно отработанные, хорошо воспринимаемые инструкции и регламентируют некоторые аспекты информационного обеспечения, официальные правила, по большей части, отсутствуют.
В-третьих, проведенный анализ показывает, что конгресс в большей степени удовлетворен нынешней системой, чем исполнительная власть — главным образом, потому, что в последние годы законодатели смогли получить от специальных служб практически весь требуемый объем аналитической информации. Действительно, обозреватели считают, что разведывательное сообщество стремится удовлетворить все требования конгресса. Некоторые исследователи полагают, что подобная уступчивость начинает негативно сказываться на руководителях и аналитиках внутри разведывательного сообщества. Несомненно, она приводит к напряженности в их отношениях с представителями исполнительной ветви власти. Видимо, по мере того, как будут расти требования конгресса, эта напряженность будет возрастать.
В-четвертых, хотя сам конгресс относительно удовлетворен наличием доступа к разведывательной информации и возможностью ее использования, в этом аспекте он, по-прежнему, остается зависимым от исполнительной власти. Даже внутри категорий, разрешенных для просмотра или прослушивания, конгресс не может запрашивать информацию, о существовании которой он не знает.
В-пятых, конгресс не имеет методики интеграции получаемой разведывательной информации с другими материалами, имеющими отношение к конкретному вопросу. Сотрудники комитетов или отдельные члены комитетов из числа конгрессменов могут попытаться это делать, но их усилия зависят от специфики процессов, идущих в конгрессе. Пока сохраняется такое положение, велика вероятность того, что конгрессмены будут опираться только на данные разведки и приходить к ложным заключениям.